论国库集中支付制度

张双珍

摘 要:我国财政改革的目标是构建与社会主义市场经济相适应的公共财政框架。文章通过对传统国库管理制度弊端的分析,提出了改革传统的分散收付制度,实行国库集中支付制度不仅仅是一项管理技术的革新,同时也体现了改革和发展的要求,对我国公共财政框架的构建和完善具有十分重要的意义。

关键词:国库集中支付制度 公共财政 预算管理

中图分类号:F810 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-262-02

近几年来,为适应市场经济的发展,财政工作不断的进行改革。实行部门预算,建立国库集中收付制度,推行政府采购,是实现宏观调控,加大监督力度,稳定经济发展,实现资金优化配置而对财政管理体制改革进行的有益探索。在财政管理体制的三项改革中,实行财政国库集中支付制度是财政三项改革的核心。财政国库管理制度改革是涉及整个财政管理的基础性改革,其目标是通过制度创新,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。它是市场经济国家普遍实行的现代国库管理制度,由政府财政部门对所有政府性收支实行集中收缴和支付的管理制度,通过国库单一账户对财政性资金进行集中管理,因此也称为国库单一账户制度。

一、传统国库支付制度中存在的主要弊端

我国现行的财政国库支付制度是在传统体制下形成的,基本特征是预算单位多重设户、财政资金分散支付,这种运作方式已经不适应建立社会主义市场经济和公共财政发展的要求。这种传统体制下的国库支付运作方式弊端也日益明显,主要表现在以下三方面。

1.在财政资金使用上缺乏对预算单位的事前监督和事中控制。由于预算单位重复和分散设置账户,财政资金流经环节过多,对财政资金的使用缺乏全过程有效的监督。单位自行管理银行账户的使用,并拥有资金实际支配的决定权,导致支出行为随意性较大,资金在使用中被各种挤占、截流、挪用财政资金的现象时有发生,特别是项目资金,往往落实到具体项目上“短斤少两”。财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督,不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为。

2.资金分散支付和存储,容易造成财政资金大量滞留在预算单位账户上,资金使用效率不高,变相加大政府运行成本。由于各单位资金都有逐渐支付的过程,预算资金按期拨付,在各单位分散保存的情况下,必然会使大量财政资金分散在各单位形成大量财政资金沉淀,并在银行低息存储。而财政部门加快经济社会事业发展往往缺少资金,却反过来还向银行高息借贷,加大了政府的运行成本。

3.财政资金运行的信息反馈迟缓,支付过程不透明,支出信息只能事后经过层层汇总后得来,难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。因为财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的银行账户,财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况,难以对财政和宏观经济形势作出及时、准确判断。

二、实行国库集中支付制度带来的显著成效

通过实行国库集中支付制度将预算单位多头开户改为单一账户;由原来的预算单位自己支付改为以财政直接支付为主,授权单位自行支付行为为辅;财政资金由分散存放改为统一存放财政部门;将原来的事后反馈改为实时反馈,将事后监督改为实时监督。通过近年来的实践看实行国库集中支付制度取得了很大的成效,主要表现在以下几方面:

1.有利于财力统一运作,资金统一调度,降低财政资金运行成本,提高了财政资金使用效率,增强了政府宏观调控力度。实行国库集中支付后,可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使预算单位的资金全部集中在国库中,预算支出所需资金由财政账户直接拨付,减少中间环节,使预算资金到位及时,从而有效降低资金划拨支付成本,提高预算资金使用效率。预算单位结余的财政资金都保存在国库单一账户和财政预算外资金专户,有利于政府加强资金的统一调度和管理,充分发挥财政资金的最大效益,集中财力办大事。

2.实行国库集中支付,可以强化财政预算执行,规范了预算单位的财政收支行为,有效地预防单位挤占、挪用和截流财政资金。实行国库集中支付制度后,把预算执行的事后监督变为事前和事中监督,把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制,使各项支出都能严格按预算执行,从而减少预算执行的随意性,强化预算的严肃性。同时,由于实际资金不到单位账户,使单位想挤占、挪用和截流财政资金无可乘之机。

3.实行国库集中支付制度,有利于健全财政监督机制,将事后监督改为全程实时监督。实行国库集中支付后,财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体,有利于加强对财政支出全过程的监督和管理,杜绝不合理支出,提高财政资金的使用效益。财政部门可以依托现代化的技术手段,通过代理银行每天反馈的支付信息,实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控,将传统的事后监督,转变为对预算单位支出全过程进行实时监督。有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。

4.规范了预算资金的管理,强化了预算执行和监督。现在建立起统一、高效、规范的预算资金申请与拨付关系,进一步对预算资金的管理、使用进行监督约束;在预算的执行和监督方面,树立了依法执行预算观念。国库集中支付额度必须严格按部门预算执行,因为部门预算是经人大审议批准的,所以任何机构和个人必须严格按此执行。对于预算支出中需要调整的项目、内容都必须按程序报经原批准单位进行调整批准后方可执行。

三、深化和完善国库集中支付改革的建议

国库集中支付改革是对财政资金运行方式的根本变革,是加强财政收支管理、从源头上防止腐败的重大举措。但是改革也面临如下问题:预算单位和财务人员对国库集中支付制度认识不到位,主动性不强,甚至有抵触情绪;财务人员对相关的会计业务处理不熟悉;财政国库集中支付管理信息系统不能适应工作的需要等问题。因此我们必须采取以下措施完善国库集中支付制度。

1.统一思想,提高认识,转变观念。财政部门要加大对此项改革的宣传力度,通过各种途径使预算单位和相关人员特别是单位领导认识到此项改革的目的和意义,让财务人员熟悉相关政策、程序,预算单位提高认识、转变观念,争取单位的理解和支持。

2.加快预算会计制度的改革。实行国库集中支付后,财政支出与预算单位支出的核算方法发生了变化,为此需要对现行的会计制度进行改革。实行国库集中支付后,对于行政单位,一方面在财政部门的核算中心设立“国库集中支付资金”账户进行明细核算,实现对预算资金的价值管理;另一方面,在行政单位构建相关资产明细账户,实现对预算资金的实物管理。目前事业单位和非营利组织除财政资金外还有其他收入来源,甚至相当一部分的非营利组织可以以收抵支,因此对这些单位可以参照企业会计制度采用权责发生制。

3.加强对预算单位的财务管理,完善和统一相关费用开支标准。由于改革前预算单位费用开支标准自己控制,虽然国家有统一费用开支标准,但是由于一些标准已经过时,严重脱离实际,预算单位之间执行费用标准相差很大。实行改革后建议相关部门对预算单位财务开支费用标准加以整理、归类和修订,出台相应法规、制度,加强对预算单位财务管理,维护正常的财经秩序。

4.加强对财务人员的业务技能培训。由于改革前和改革后预算单位账务处理都有很大的变化,实行国库集中支付后,会计核算、支付方式将发生很大的变化。这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套。我们必须加大对财务人员的培训力度,加强会计核算的基础地位,规范核算操作,使广大财务人员对国库集中支付政策熟悉,了解有关的操作程序,能够正确的进行会计核算。

5.以财政部门为中心建立配套的网络信息平台。为了实现垂直化财务管理,应构建新型的财务信息系统。该信息系统是以财政部门为核心建立财务信息处理中心,通过一个高效、安全、快捷的现代信息技术网络将各预算执行单位与财政部门的国库支付中心、政府采购部门、商业银行联系起来,满足资金预算、控制、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。真正实现政府一盘棋、财政一本账、财务信息实时在线、财务控制由事后控制转为事前控制的具备真正远程化数据管理能力的先进、稳定、安全的财政管理系统。

综上所述,随着财政国库集中支付改革的深入,改变了在分散支付制度下财政资金大量沉淀、脱离财政监督等弊端,所有的财政资金全部纳入国库单一账户体系管理后,财政资金使用将更加规范;预算执行、收支信息更加透明、完整、准确和及时,实现了预算执行的全过程监督,加快了预算执行进度,增强了政府宏观调控能力,为财政运行管理和宏观经济调控决策提供可靠的信息参数;增强财政资金的控制和统一调度,为实施财政政策和管理提供了资金运行保证,极大地提高财政资金的运行效率和使用效益。

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(作者单位:山西省襄汾县国库支付核算局 山西襄汾 041500)(责编:贾伟)