从美国次贷危机的角度看对中国金融监管的启示

季参平

摘 要:美国次贷危机已经演变成一场全球的金融海啸,在风起云涌的全球金融市场中,我们应该重新对中国的金融监管进行反思与审视。文章从中美两国的金融体系和经济体系的特点入手,分析和反思了美国金融监管体系基于规制基础的监管思路的弊病,提出对于我国金融监管的启示与思路。

关键词:次贷危机 金融监管 启示

中图分类号:F830.99 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-243-02

2007年冲击美国次级贷款抵押证券市场的次贷危机,终在2008年伴随着百年老牌投资银行雷曼兄弟的倒下,演变成一场席卷全球的金融海啸,迄今为止余波尚未中止。次贷危机如何传导发生,它的根源是什么,它将对全球金融秩序产生怎样的影响,都是我们应该思考的问题,然而本文考察的方向是:从美国次贷危机的角度,结合中国国情和实际,对比分析中国金融监管在这次金融海啸中应吸取怎样的经验教训。对以后中国虚拟经济的金融创新与金融监管的改革具有重要意义。

一、与美国比较中国金融、经济体系特点的把握与认知

美国的次级贷款抵押证券市场发生了危机,使得我们一提及金融创新就谈虎色变,认为金融创新只是纯粹的投机和赌博的工具。对此我们需要重新审视发生次贷危机的美国与中国在金融体系上的差异。

首先,在金融创新上我国与美国的问题正好恰恰相反。美国是金融创新过剩而金融资源不足,中国却是金融资源过剩而金融创新不足。因此两个国家的金融体系的侧重点就不用,美国是在通过金融创新来消费明天的收入,而中国金融创新的重点在于通过金融创新搞活过剩的金融资源,解决流动性过剩。如果说美国的问题在于金融创新超前发展,未能扎根于本身的金融资源,而成为大投行和机构投资者来进行投机和对赌的标的物。那么中国的问题就在于金融体系的改革和金融创新跟不上金融资源的要求,过剩的金融资源在急切地寻找赢利的途径,一方面大量的投资者手中有流动性,另一方面更多的企业或者资金需求者难以找到融资的方式。由于投融资体制还待进一步改革,所以我国金融资本与产业资本的结合部不顺畅。在向产业资本投入不畅的情况下,大量的金融资本就涌向了房地产市场及其他各类金融投资市场,推高了这些市场的价格的同时,也让人产生了会不会造成经济泡沫的担忧。归结而言,我国面临的问题是:过剩的金融资源需要寻求投资赢利的机会。

其次,引用郎咸平教授的话,“美国的问题是虚拟经济问题,中国问题是实体经济问题。”美国、英国等高度发达的资本主义国家,生产性资本几乎已经达到了竭尽其能的地步,因此重心向金融性资本倾斜,需要通过在金融等虚拟资本上的发展来巩固其经济大国与世界强国的地位。而对于中国而言,现在经济体制最大的特点就是处在改革开放30年来的攻坚阶段,并且正在经历转型期的痛苦:社会保障体系滞后、环境污染严重、社会两极化倾向和一些政府部门低效等都伴随这中国经济每年接近10%左右的增长速率而来。我们意识到这是改革带来的问题,和任何一个国家一样在经济转型期必须经历的痛苦过程。

二、美国金融监管体系的分析与反思

由于历史原因,美国采用“双线多头”金融监管模式,“双线”是指联邦政府和州政府两条线,即联邦政府机构管理在联邦注册的“国民银行”,州政府管理在州注册的商业银行;“多头”是指有多个履行金融监督管理职能的机构。国民银行是美联储的会员,而州银行可以是该美联储的会员,也可以不是。美联储的会员银行必须为其储户在联邦存款保险公司中投保,而非会员则可以自行选择。

美国当前金融监管的最大特点是多头监管,即存在多种类型和多种层次的金融监管机构。这与美国的历史文化有关。美国崇尚自由,政治和文化上都推崇权力的分散和制约,反对权力的过度集中,这是美国多头金融监管体制形成的深层次原因。格林斯潘在其2007年的新书《动荡年代》里阐述到:“多个监管者比一个好”,同时存在多个监管机构,可以保证金融市场享有金融创新所必备的民主与自由。另外,可以使每一个监管者形成专业化的比较优势,相互之间的竞争可以形成权力的制衡。

然而这样的监管体系同样面临着严重的问题:首先,监管标准不一、监管领域的重叠与空白并存。例如,对于不同类型的金融控股公司至少存在三个独立的监管者,再加上以州为单位的保险体系,这使得美国在国际保险领域或者其他领域里无法用一个声音讲话,因为没有一个联邦层面的监管者可以代表美国保险监管体系发表意见。其次,过于依赖详细的“规则”进行监管,监管者对于市场的反应太慢和滞后。美联储主席本·伯南克于2007年5月发表演讲指出:“监管最好的选择就是用持续的、原则导向和以风险为本的监管方法来应对金融创新。”最后,严格的金融监管使美国金融竞争力在削弱。我国香港特区和伦敦两地股票发行总量均已超过纽约,美国金融市场的地位开始动摇,迫使美国不得不重新审查其金融监管框架,并同意放宽“安然事件”以后出台的萨班斯法案有关的企业财务报告规定。2006年,美国金融服务的监管成本高达52.5亿美元,大约是英国FSA6.25亿美元的9倍。据估算,美国监管成本占被监管的银行非利息成本的10%～12%。

与英国的以原则基础的监管比较,美国发展的是规制基础的监管路线。下面,我们简单地比较一下规制基础的监管与原则基础的监管(见表1)。

三、对中国金融监管的启示

我们在中国金融监管的完善过程中,应始终正确把握金融监管与金融创新的关系,在完善金融监管体制的前提下,毫不犹豫地推进金融创新。金融创新与金融监管的关系是一个动态的过程,金融体系发展同时需要作为动力的金融创新,有需要作为维护金融安全的金融监管。在帮助金融体系健康发展的同时,金融监管和金融创新之间互相作用,作为一个外在矛盾内在辩证统一的整体,共同促进金融改革的深化。我们一定要避免金融监管向极端方向的倾斜:一是过度的金融监管,与当代主流的“激励—竞争机制”式的相容监管潮流相背,会窒息金融体系的发展,人为遏制流动性;二是分业监管导致的过度金融监管分散化和松散化,这会使得金融创新疯狂增长,各监管部门的协调工作产生困难。

在这个金融监管和金融创新协调发展的前提下,笔者提出以下具体的监管要求:

1.建立我国金融业的混业监管体系。目前,实行严格的分业经营制度存在一些副作用,但这在经济和金融体制转轨时期却是一种现实和有效的制度安排。实行金融混业集团经营需要两个最基本的条件,一是金融混业集团必须具备有效的内控约束机制和较强的风险管理意识;二是金融监管当局的金融监管能力较强,有完备的金融监管法律体系和较高的金融监管效率。在缺乏有效的内控和监管措施的情况下,金融混业集团不仅不会分散风险,还可能催生更大的风险。因此,目前在一段时间内,我国银行、证券、保险分业经营、分业管理的局面是与金融业的经营管理水平、金融市场的发育程度、金融法律制度的健全程度等方面均处于较低层次的现状相吻合的,它更多注重的是金融体系的安全稳健和风险的可控性。从长远看,我国应建立一个统一的机构从事综合金融管理,负责统一制定我国金融业的发展规划,通盘考虑和制定金融法律、法规,协调监管政策和监管标准,监测和评估金融部门的整体风险,集中收集监管信息,统一调动监管资源。现有银监会、证监会、保监会这种分业监管体系不利于我国金融混业集团的发展,分业监管体系在金融监管机构之间的监管协作、资料交流、业务协调、划清不同金融业务的主监管人等方面都存在困难,存在重复监管和监管漏洞的问题。因此,应建立一个统一的金融业管理机构从事综合金融业的管理。其主要职责是:制定金融业发展的法律法规;研究银行、证券、信托和保险监管中的有关重大问题;研究银行、证券和保险业务创新及其监管问题;研究银行、证券、信托和保险对外开放及监管政策等。

2.加强市场化监管,完善金融机构破产法律制度。首先我们要认识到,监管并不能够替代市场约束。次贷危机表明需要减少金融机构的道德风险,必须要完善市场纪律的约束机制。我们可以非常肯定地说,曾经的四大国有银行,现在的除农行外都已上市的中、工、建银行在老百姓的心中,依然是国有银行的代名词。几乎没有人会相信四大银行会倒闭,大家都奇怪地一致同意如果四大银行出现问题,国家绝不会袖手旁观,一定会积极介入。然而事实是国家从未做过这样的保证。从一方面来说,这种没有缘由的心理因素能够稳定市场信心;但是另一方面也会提高金融行业的道德风险,特别在现行这种体制之下,已完成商业化改革的银行却依然享有国家级的信用,这是非常危险的。

加强市场化监管要求构建完善的金融市场准入机制、金融市场行为监管机制和金融市场退出机制。必须根除金融领域“绝不破产、永无风险”的传统观念,并充分认识到金融破产制度的重要价值和意义:第一,可以有效抑制金融机构的道德风险。第二,存款人的破产观念转变必然带来风险意识的提高,进而自觉对银行通过“用脚投票”等方式来监督银行的监督管理,从而加强市场约束的力量。

3.形成监管成本概念,平衡控制成本与监管效率。我们必须要加强金融监管的成本意识。不仅要考虑到新增监管机构增加的直接费用以及采取金融监管措施的必要费用,还应当考虑这些措施可能导致的市场损失,这是政府监管替代市场调节的一种机会成本。

一方面,如果存在金融监管方面的规模经济和范围经济,统一监管可能会降低监管成本。但另一方面,如果统一监管部门的监管理念、监管措施不适应市场发展的需要,反而可能在很大程度上加大监管成本,造成规模不经济。与此相反,分业监管可能产生监管竞争或监管缺位,产生类似产品、相同业务由于不同监管部门的监管标准不同,造成监管套利机会。

同时,需要平衡监管成本和监管效率。花费大量的成本并不能保证监管效率的提高,相反,监管成本的高昂有时也能看成是效率低下的表现。

4.防范国际金融风险蔓延,加强金融监管的国际合作。次贷危机已经演变成自1997年东南亚金融危机以来的一场全球范围内的金融海啸。受损失的不仅是美国的金融机构,欧洲与亚太地区的金融机构也损失惨重。实际上从遭受冲击和损失的程度看,欧洲的金融机构远甚于美国的金融机构,甚至有市场人士认为,这一次次的风波实际上主要是由欧洲的金融机构为美国的金融风险埋单。难怪欧洲央行会率先对金融系统注资以增加市场流动性。中国亦有不少金融机构购买了部分涉及次贷的金融产品,一些QFII近期纷纷遭遇净值缩水。金融全球化也是金融风险的全球化,国际金融市场的持续波动会影响人们对国内金融市场的预期,增加国内金融市场的风险。中国金融机构及监管层应当谨慎防范国际金融风险,加强对跨境资本流动的监管,稳步有序地推进金融开放。

为了防范和化解国际金融风险,必须加强金融监管的国际合作。金融监管国际协调与合作的机制主要包括信息交换、政策的相互融合、危机管理、确定合作的中介目标以及联合行动。如为了控制次贷危机的蔓延,美联储与全球主要国家央行联手行动,向金融系统注资,以增强市场的流动性,引发了全球股市的积极调整。中国已经加入了国际货币基金组织、世界银行、证监会国际组织、国际保险监督官协会等国际金融组织,并且与许多国家或地区签订了金融谅解备忘录,为加强金融监管的国际合作奠定了良好的基础。我们应当善于利用金融监管合作机制,获取信息,了解政策,甚至要求就某些具体目标采取联合行动以更好地防范和化解国际金融风险。

5.加强信贷风险管理,完善证券化风险防范法律制度。中国按揭贷款实际上比美国次级债券的风险要高。如果中国的房地产市场价格出现逆转,其潜在风险必然会暴露出来,国内银行所面临的危机肯定会比美国次级债券出现的危机要严重。可以说,完善房地产信贷及其证券化风险防范的法律制度是中国避免重蹈覆辙的当务之急。首先,要加强信贷风险管理,建立完善的信用体系。其次,要完善住房按揭贷款证券化风险防范法律制度。

参考文献:

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5.蓝庆新.美国“次贷危机”与我国金融风险防范[J].理论探索,2008(2)

(作者单位:对外经济贸易大学金融学院2006级金融学五班 北京 100000) (责编:若佳)