山西省财政支农的现状及对策研究

2009-08-21张晓林

经济师 2009年7期

关键词：问题对策

张晓林

摘要:文章分析了山西省财政支农的现状及存在问题,借鉴先进经验,对构建与山西省新农村建设相适应的财政政策体系提出了对策建议。

关键词:财政支农问题对策

中图分类号:F810.4 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-233-02

一、山西省财政支农方面存在的主要问题

(一)财政支农投入规模偏小

如表1所示,从1996年到2008年的13年间,山西省财政支农支出占全省GDP的比重非常低,平均比重只有1.10%,与农业的基础地位很不相称。

从财政支农支出占财政总支出的比重看,1996年-2006年,基本上是在7%上下徘徊(见表1)。印度、泰国等发展中国家农业支出占财政总支出的比重均在15%以上,欧盟2007年的农业预算甚至已经达到预算总额的45%,相比之下,山西省的支农支出占比之低,同样与农业的基础地位极不相称。

注:表中“财政支农支出”为小口径,具体包括:支援农村生产支出、农林水利气象等部门事业费和农业综合开发支出。大口径则另加农业基本建设支出、农业科技三项费用、支援不发达地区支出、农村救济费以及其他支出。

资料来源:山西统计年鉴、山西财政年鉴、“十五”山西财政统计资料。

(二)财政支农投入结构不合理

农业生产性支出比重过小。数据显示,山西省财政对农业生产的支持力度在逐渐削弱,这将直接影响到农业的发展和农民的增收,也必将影响到新农村建设。农林事业费支出和基本建设支出占财政总支出的比重偏高,且其内部分配结构也有失偏颇,人员经费增长较快,业务经费增长缓慢,造成了一种“有钱养兵,无钱打仗”的局面。农业科技三项费用支出比重过小。联合国粮农组织在1998年《粮食及农业状况》的报告中指出:20世纪90年代,世界各国农业科研投资占农业总产值比重的平均值约为1%。其中,发展中国家约为0.5%,发达国家约为2%,而美国则高达3%。相比之下,山西省的比重更低,并且低于我国目前0.26%的平均水平。山西省农业科技三项费用比重过低,总量不足,造成农产品科技含量不高,農业整体缺乏竞争力,农业科技成果的转化率偏低。

注:表2中支援农业生产支出2003年到2005年没有准确数据,根据2001年和2002年的情况看,每年应在6亿元以上,则五年总和应在30.47亿元以上。

(三)财政支农资金管理体制不完善

纵横交错的涉农资金分配管理结构致使各部门之间职责不清,对政策的具体理解、执行和资金使用的要求各不相同,相互之间缺乏有机协调,涉农资金投入分散,形不成合力,重复交叉现象严重,难以真正反映农民意愿,最终真正使农民收益的资金并不多;现行支农资金多头管理的体制,导致资金运行中环节多,在途时间长,监督难度大。支农资金层层截留、挪用、侵占、空投等现象较为普遍,实际利用率大打折扣。国家审计署对山西省平遥县、夏县和汾阳市的审计结果显示,不同程度地存在挤占挪用财政支农资金的现象;由于政府间职责不明确,造成资金使用投向混乱。有些应该财政支持或帮助解决的,财政没有支持,如农村村内道路、人畜饮水、环境整治等;有些方面财政应大力支持的,财政支持明显不足,如农民专业合作组织、农村小型水利设施建设等;而有些领域财政资金应该退出的,财政资金仍在支持,如对农业生产领域的支持等。

二、发达国家公共财政支持农村建设的经验借鉴

西方发达国家的财政支农由来已久,而且更具有效性和实用性。应借鉴发达国家的先进经验,加强山西省财政支农力度。

(一)补贴政策惠及农民

美国的直接补贴方式主要有三:一是生产灵活性合同补贴。采用了这种补贴方法之后,生产者无论生产什么,其所享受的这种补贴都不受影响。二是土地休耕保护计划。农民可以自愿提出申请,与政府签订长期合同,将那些易发生水土流失或具有其他生态敏感性的耕地转为草地或林地,对每个农民的补贴在50美元-50000美元之间。三是农业灾害补贴。主要包括灾害救济、特大灾害保险和多种灾害保险。

欧盟对农民的直接补贴方式也有三种。一是按种植面积补贴。农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。二是休耕补贴。三是环境保护补贴。其基本原则是:自愿参加,至少5年。

日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的对山区、半山区的直接支付制度。政府为此支付的财政总支出为700亿日元,其中中央政府330亿日元,可享受补贴面积为90公顷,即平均每公顷约为8万日元(约折合为630美元)。这相当于欧盟普遍性的面积补贴的两倍多一点。

(二)巨额资金投入农业

美国从上个世纪50年代开始致力于实现农业高度现代化,到70年代中后期,全国农业生产性投资增加5000多亿美元。这样巨额的资金主要靠国家财政拨款和信贷解决。现在美国平均每个农场拥有30多万美元的生产性固定资产,每个农业劳动者占有的生产性固定资产达18.1万美元,农业的有机构成超过了工业。

德国(原西德)从20世纪60年代以来,每年将70%的预算支出用于支持农业的发展,而来自农业的预算收入仅占预算收入的0.7%。用于农村地区经济发展的费用全部由联邦政府提供,土地整治、水利建设、山区开发等方面的费用由联邦政府提供60%,州政府提供40%。

日本政府在1973年提出的“实现农业高效十年计划”的经费预算,相当同年农林水产总值的4倍以上。从60年代开始到70年代中期,日本为支持农业现代化,每年发放的农业贷款相当于当年农业总产值的1.3倍,而且长期低息贷款占70%左右。

(三)扶持农村教育科技发展

美国重视农村基础教育的财政投入。美国农村中小学教育主要由政府出资举办,可以保证每个学龄孩子的上学机会,是政府农村财政援助的重点。公立学校的经费来自政府拨款,农村孩子和城市孩子一样,可以享受费用低廉或免费的基础教育经常性开支的30-40%,州政府负担40-50%。日本为了吸引年轻人留在农村和新的农业劳动者进入农村,在农村地区创造了更加舒适优美的生活环境。

(四)以立法规范财政支农

第二次世界大战后,日本、美国和欧共体各国都通过制定和实施《农业法》或《农业基本法》、《联邦农业完善与改革法》、《食品、农业、农村基本法》、《农业调整法》等农业大法,对保护农业和农民利益的目标以及乡村建设作了明确的规定。为了使《农业基本法》得到具体贯彻,与之相配套又制定了一系列的具体法律法规,如《农业投资法》、《土地休耕保护法》、《农业现代化资金补助法》(日)、《农业信贷法》、《农业合作法》、《粮食增长实施法》(日)、《畜产振兴法》(日)、《农业机械化促进法》(日),等等。这些法律法规从不同领域对农业的扶持和农民利益的保护以及乡村建设作了具体的规定。

三、构建与山西省新农村建设相适应的财政政策体系

根据山西省财政支农的现状,结合发达国家在这方面的经验,构建与山西省新农村建设相适应的财政政策体系应做好以下几方面。

(一)加大财政投入力度,提高财政支农比重

在新农村建设中,应加大财政支农力度,提高财政支农比重。

1.健全财政投入稳定增长机制,确保财政支农资金来源。首先应将山西财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村,基本建设资金增量主要用于农村,政府征用土地出让收益主要用于农村,提高耕地占用税率新增的税收主要用于农村;其次,尝试建立“以煤哺农”、“以电哺农”的新机制。

2.加大财税政策倾斜力度,解决县乡财政困难。县乡财政要摆脱困境,关键是发展经济,把县域经济这块“蛋糕”做大、做实,增强县乡财政的自我“造血”功能。加大对优势明显、规模较大、特色鲜明的区域特色产业的财政补贴和税收政策倾斜力度,坚持主导产业培育、龙头企业建设和县乡财源建设相结合。

3.创新公共设施融资机制,放大农村投资总量。在新农村建设中,财政对农村公共基础设施的投资是一个重要内容,甚至应该成为新农村建设的切入点(林毅夫,2005)。但是,由于财政资金总量上的有限性,使得新农村建设中农村公共基础设施的财政供给明显不足。因此,有必要创新农村公共基础设施的财政融资机制,以财政资金为引导,吸引私人资本投资于农村公共基础设施。

(二)建立并完善新农村建设财政资金的管理机制

随着山西省公共财政体系框架的逐步建立,今后改革和完善财政支农资金的使用管理,应在维持现有各类支农投资投向相对稳定的前提下,按照“统筹规划、整合资金,明确分工、加强配合,规范管理、运转高效”的思路稳步推进。

1.合理确定支农资金分类,促进支农资金整合。根据财政支农目标和重点,适当归并设置支农资金,突出财政支农资金的公共性。将农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金等归并基本生产条件类资金。将特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金费等归并为抗灾救灾类资金。农村水土保持补助费、退耕还林资金、等归并为生态环境建设类资金。

2.考虑地方财政承受能力,进行科学适度规划。在确定农业建设项目时,上级必须根据本地实际情况,科学适度规划,并充分考虑项目的可行性和财政承受能力,坚持量财力办实事,做到宁可少上一些项目,也要确保上马项目按期完成。地方各级在规划上报投资项目时,也应根据本级财力状况选择继续建设的项目,切忌为争取得到上级资金而把项目报多、报大,把可行性报告搞成可骗性报告。

3.规范财政支农补助渠道,切实提高投资效益。一是实行国库集中收付制度。对于涉农项目建设的财政支农补助,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。形成“管钱的不拨钱,拨钱的不花钱,花钱的不见钱”的财政支农资金管理模式,实现全过程监督,提高财政支农资金的使用效益。二是依托乡镇财税信息化网络,实现财政对农民个人的各种补贴银行存折发放,全部纳入信息化发放范围,这样即可以保证资金安全及时到位,又可减少各部门分头下发,降低补贴资金发放成本。

(三)建立并完善财政支持新农村建设的重点保障机制

在财政支农资金总量有限的前提下,财政资金在支农对象上要有重点性,“撒胡椒面”的方式将严重影响财政支农的效果。

1.加大农村基础设施投入,保障农业生态环境。农村基础设施建设滞后是山西城乡差距扩大的直接根源,也是农村加快发展的“瓶颈”,农村基础设施“欠账”很多。财政要重点加强对农村基础设施建设的投入,这也是缩小城乡差别、建设农村小康社会的重要内容。具体包括支持乡村人居环境建设,支持农田水利基本建设、支持农村道路建设。

2.支持农业产业结构调整,大力发展现代农业。对农业产业结构进行战略性调整、大力发展现代农业是增加农民收入的根本途径,具体包括发展农村二、三产业,尤其是农产品加工业。财政可以采取财政担保贷款、财政贴息等方式大力支持农业产业化龙头企业的发展,大幅度提高农业的综合效益;加大对农业科技的投入力度,加强农业科技推广;加快推进农业机械化,促进农业信息化,积极实施“金农”工程。

3.保证农村社会事业投入,促进农村和谐发展。在积极支持农业经济发展的同时,要大力发展农村社会事业,达到经济、社会事业的共同繁荣,促进农村发展的和谐。包括加大对农村义务教育经费的保障力度,支持农村文化事业建设,支持农村社会保障制度建设,特别是要支持建立健全农村最低生活保障制度和农村养老保险制度,支持建立新型农村医疗合作体系。

[本文为山西省哲学社会科学2006年课题《山西省新农村建设财政政策体系研究》的研究成果]

参考文献:

1.刘险峰.新农村建设中的公共设施融资创新.湖南社会科学,2007(2)

2.吕书奇,陈朝阳.浅析财政支农资金使用管理存在的问题及对策.财政与社会主义新农村建设.李友志主编,2007(1)

3.山西省财政税务专科学校编.背景资料—关注山西省社会主义新农村建设,2006.10.

4.中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见,2007.1

5.谭建立等.关于山西省新农村建设的财政研究,2006

6.欧阳煌.关于社会主义新农村建设的理性思考.经济研究参考,2006(68)

7.促进农民收入增长的财政支农新机制.山西财政年鉴2003,财经文选

8.胡章胜.试论建设社会主义新农村的财政政策选择,财政与社会主义新农村建设.中国财政经济出版社,2007

9.资料来源:新华网(www.xinhua.com)

10.资料来源:中华人民共和国审计署网站。