我国出口退税制度存在的问题及改革建议

江　丽

摘 要:文章详细分析了我国出口退税制度存在的问题,并就完善我国出口退税机制提出了相应的改革建议。

关键词:出口退税 存在问题 改革建议

中图分类号:F810.422 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-174-02

一、我国出口退税制度存在的问题

出口退税是将出口货物在国内生产、流通环节缴纳的间接税(主要是增值税、消费税),在货物报关出口后退还给出口企业的一种税收管理制度。出口退税的目的是使出口商品以不含税价格进入国际市场参与竞争,避免因进口国征税造成出口商品双重税赋,以提高出口商品竞争优势,从而促进该国家或地区的对外贸易。我国出口退税制度存在以下几个问题:

1.出口退税政策变动过于频繁,调整幅度过大。1994年,国家税务总局制定了《出口货物退(免)税管理办法》,对新税制条件下出口货物增值税和消费税的退税或免税作出了规定。在上述管理办法出台后的一段时间内,又多次对其进行补充、修改、调整,包括1995年、1996年两次调低退税率和1998年、1999年七次调高退税率,修改退税单证、退税期限等具体规定。在2005年,地方政府的分担比例由25%骤降至7.5%,这对缓解地方政府的财政压力有好处,但如果中央财政的收支状况与出口形势发生变化, 这一政策又需再调整。

出口退税率的频繁调整实际上是政府在财政负担能力与出口增长之间“相机抉择”的结果。政策变换太频繁,有可能使地方政府产生一种心理预期,从而造成地方政府在支付出口退税款额时故意拖欠;并且短时间内大量的修改和变动不利于企业对生产经营活动进行长期规划,降低退税率也会加大生产成本,降低出口产品在国际市场的竞争力;对税务部门的出口退税工作也带来很多不便,因为政策的调整需要有关税务人员学习和掌握新规定,有些工作程序可能因此要加以修正;出口退税政策调整具有“回逆性”,即政策调整后,要上溯到以前某个时间开始实施,这也会给退税工作带来一定的影响。

2.地区间出口退税负担不平衡。出口退税的巨额增长给中央财政带来了沉重的负担,并且征、退税地域分离,地区间出口退税负担不平衡。将出口应退税的资金及时、足额、合理地退付给出口企业,是出口退税机制成功运行的主要标志。然而,扩大出口以促进经济发展与出口退税带来的财政压力之间的矛盾日益凸现,出口退税成为亟待解决的问题。

造成各级政府难以负担出口退税的主要原因是过高的外贸依存度与出口依存度。退税是在货物报关出口后一次性退还以前各个生产、流通环节所征收的全部增值税,而征税是在生产出口货物的各个环节分别征收的。随着生产货物的不断流转,在不同地区、多个环节分别征收的增值税, 却要在出口企业所在地全部退付,这种出口货物征税地区与退税地区较大程度的分离,加重了收购外地货物出口以及从外地购进原材料生产出口货物的地区的财政负担,造成了地区之间不公平。在这种情况下,地方政府就会从自身利益出发,或者不予退税,或者拖欠退税,其结果都将沉重打击企业出口的积极性。此外,实行免抵后还带来一些弊端,有可能产生导向性问题,如有些企业将内销收入虚报为外销收入缓税。单证回收滞后,使“免抵退”税得不到最后确认,易造成漏洞,直接影响到税收计划和退税计划的实施,对地方财政造成压力。

3.出口退税法律级次过低且透明度较差,退税执法缺乏统一性和规范性。我国税收立法级次普遍较低,出口退税政策的立法不完善。我国在1994年制定颁发了《出口货物退(免)税管理办法》,对新税制下出口货物增值税和消费税的退税或免税做出了较为详细的规定。随后又多次颁布了一系列的通知和规定,对该管理办法进行了补充、修改和调整,但关于出口退税的法律少之又少。

由于出口退税的法律体系不健全和地方保护主义等因素的存在,使我国目前的出口退税管理还难以形成一个良好的外部环境,使退税执法的统一性和规范性受到冲击,而且也使退税执法缺乏透明度和公正性。由于没有一部成型的程序性、管理性法规,严重影响了税法的权威性和执法效率,出口退税操作出现了很多管理方面的问题。这些问题又反过来影响了出口退税政策的准确实施,使出口退税政策达不到预期效果。

出口退税财政资金没有机制上的保障可能会衍生新的欠退税。目前,我国的退税从产品出口到退税支付环节多、手续繁杂,造成退税周期冗长,退税效率低下,退税机关又不承担责任,无限期拖欠应支付的退税款,造成出口企业的资金被无偿占用,企业自己承担了利息损失。

4.出口退税政策不统一。我国出口退税政策缺乏统一性,表现为多种出口退税办法和多种退税率并存,同一法定征税率的商品退税率不同,同一大类商品退税率不同,贸易方式不同,即使是同一种商品退税率也不同,相同的出口商品由于企业的性质、类型、成立的时间以及贸易方式不同,出口退税的政策存在差异,造成实际税负不公,这显然既有悖于市场经济的公平竞争原则,也有悖于WTO要求的非歧视性原则。

在征、退税率不一致的情况下,生产企业无论执行“免、抵、退”还是“先征后退”办法, 其出口环节实际税负重于外贸企业。因为其出口货物按增值税退税率与征收率之差计算并转入出口成本的进项税是以出口货物离岸价为计税依据的,而外贸企业收购并出口的货物,转入出口成本的增值税进项税是以购进价格为计税依据。

5.退税环节与征管环节相脱节,不能有效防范出口骗税现象。出口退税涉及海关、税务、外贸、工商等许多职能部门,由于没有科学统一的退税管理机制,退税与地方的利益关系不大也使得地方积极性不大,部门间配合不到位,不能有效地防范和控制骗税。并且出口退税管理方式和手段滞后,如退税机关通过税票,只能了解到企业出口产品最后一道环节纳税的情况,以前各道环节是否已经纳税既无可靠凭证,也很难全面查实,从而为企业不良经营,提供了可乘之机,给出口骗税带来较大的空间。目前出口骗税现象严重,税款大量流失。骗取出口退税的原动力并不在于退税本身,而在于部门之间行为缺乏协调和监督、税收管理技术的落后以及公民纳税意识的淡薄。部门之间行为缺乏协调与监督突出表现为征税机关和退税机关分离的问题。改变“征退分离”的局面,协调部门之间的利益,加强部门之间的相互监督是遏制骗税犯罪的关键一环。

6.出口产品结构不合理。长期以来,我国出口的产品主要是劳动密集或自然资源密集的初级产品,低附加值产品在出口产品中占了较大的比例。这种结构虽然使我国在短期内获得了一些利益,但它却不利于产业的升级替换。并且,初级产品生产也正面临收益递减的困境,部分企业主要是依靠出口退税额来获取利润,维持生存。此外虽然这种低水平的出口产品结构能带来较多就业机会,但对财政收入的贡献度是较低的。

二、完善我国出口退税机制的几点建议

1.构建长期稳定的出口退税机制。增强出口退税制度的稳定性,有利于我国企业更好的参与国际竞争,并且对保持政府的诚信同样很重要。我国政府和税务机关要从我国经济的长远发展出发,制订切实可行、稳定、透明的出口退税制度。政府部门应对现行的退税产品综合调研,从可持续发展的角度出发,大面积取消退税率,尤其是取消不可再生类、高能耗、高污染类产品的出口退税政策,同时考虑恢复出口退税零税率政策,将实行出口退税的产品做到应退尽退,稳定出口产品的退税政策。按照国际惯例,真正实行按征税率计算退税,即征多少退多少,实行出口产品的彻底退税。为保证出口退税制度科学、合理、高效地运转, 我国应尽快建立一套“征退一体化”的新型征管机制,目前很多国家采取与本国税制相适应的“免、抵、退”或“免税采购”或“先征后退”的运作方式, 其中“免、抵、退”是增值税国家的主要运作方式。但无论采取何种方式, 各国在运作机制上都实行“征退一体化”。

2.实行“先退税,后分成”模式解决出口退税额分担问题。中央和地方共同负担出口退税,不仅仅是解决出口退税资金不足的问题,更体现公平合理。从根本上讲,出口退税分担机制产生的地方政府间财税关系不平衡是由于增值税本身的属性所决定的。增值税属于流转税,从原料到制成品,要经过很多增值过程,这些增值过程一般不会发生在同一地区,而是分散到全国各地。从理论上看出口退税应追溯到出口前的各个增值环节,收缴相应环节增值税的相应地方财政与中央财政一起进行出口退税才是最公平的,但考虑到实际中的税务成本和信息处理成本之高,这种做法是不可能的,我们称之为理想的公平效率状态。

实行“先退税,后分成“模式解决出口退税额分担问题,中央政府和地方政府之间将增值税收入分成之前,先把应退税额从增值税收入中扣除,然后再按体制在两级地方政府间分配,保证出口退税有了可靠的税源,不会拖欠企业应退税金。但是,此项政策的实行要充分考虑各级政府权利与义务的平衡,制订出合理的分享规则。同时要明确审批、监督权限, 国税局即期审批办理退税,财政部驻地监察专员办、省财政厅可定期对资金使用情况进行事后监督。此外,为保证出口退税顺利进行,建议建立出口退税财政专项准备金,出口退税财政专项准备金的支配权归负责出口退税审批的税务机关持有, 使出口退税的受理、审核、审批、退库流程有效衔接和顺畅运转,保证出口退税一经审批后就能全额及时地退付给出口企业。

3.加强出口退税的法制建设。税收作为我国市场经济体系的一个重要组成部分,其法定主义原则已成为现代世界各国税法中的一条最为重要的基本原则。出口退税是促进对外贸易的财政手段,而外贸出口又是拉动国内经济增长的重要因素,随着经济全球化趋势的发展,国际间的贸易往来将成为国际交往的重要组成部分,因而,要加快出口退税的立法步伐,进一步充实和完善出口退税程序法的立法工作,创造良好的退税外部环境,使之具有更强的适应性和可操作性,切实做到依法退税,保障好纳税人的合法权益。目前,我国出口退税立法级次普遍较低,严重影响了税法的权威性和执法效率,也使税法缺乏透明度和稳定性,有悖于税法的公平和效率原则。因此,应当提高出口退税的立法层次, 由国务院制定一部统一的出口退(免)税法律、法规,涵盖出口退(免)税政策、管理办法、预算管理、部门职责、清算、检查及违法处罚等全部内容。要建立严格的出口退税执法责任制,明确海关、外汇管理部门、主管征税机关、主管退税机关的责任。对骗取出口退税的违法犯罪行为,要有明确、严格的法律界定和处罚依据。

4.统一退税方法。取消内外资企业区别对待的政策,统一不同性质企业的出口退税政策;统一不同经营方式企业的出口退税,使采用国产原料和进口原料的来料加工企业享有相同的待遇;统一出口退税的计算方法。取消免退税方法,简化现行的“免、抵、退”方法。按照“先征后退”法,将出口收入纳入征税管理中,取消现行的征退税两条线,保持与现行“免、抵、退”税法的计算结果相一致。并且促使出口企业进一步提高及时办理证明其货物出口销售所必需的各项法律文书单证的主观能动性。这种方法完全可以应用到商贸企业中,从而使统一退税政策变成可能。

5.建立完善的出口退税管理系统。通过立法,建立全国性的高效的出口退税管理系统。只有对出口退税进行立法、规范涉及出口退税部门的行为,才能建立规范的约束机制,产生协调的效果,形成封闭的管理系统。实行征退一体化的税收管理体制,使出口企业在货物出口前的各个环节做到依法、及时的交纳税款,杜绝偷、骗税情况的发生。同时有利于税务部门监测征税和退税情况,降低征税及退税的执行成本,提高退税的效率。加强出口退税电子化管理, 普遍运用计算机网络系统对出口货物实行信息监控,进一步提高出口退税电子化管理水平,提高退税的效率和质量, 增强打击和防止出口骗税的能力。在税收法规中明确规定出口退税的时间保证制度和延期退税的“滞退金”制度。税务机关要赔偿纳税人税款的时间价值损失, 按照税款滞纳的办法支付纳税人出口退税款的“滞退金”,这既保护了纳税人的权益,又监督了税务机关的工作效率,保证了退税的及时性。

6.有效遏制骗税行为,减少税收的流失。实现计算机全国联网,建立全国综合信息库和纳税申报的电算化稽核制度,通过计算机的交叉审核和逻辑审核,及时发现征收和出口环节的问题,使“征、退、管”各方的信息交流顺畅起来,从而有效防止出口骗税现象的发生,保障纳税人的权益。改革出口退税的管理办法全面提高我国税收征管水平,建立科学、严密、稳定的出口退税管理体系,从根本上弥补骗税的漏洞。对出口退税的管理,不仅要重视出口退税环节的管理,加强退税时的审核和退税后的检查而且还要重视退税前的管理,即把征税和退税紧密连接起来,在运作过程中保证实现征税和退税的一体化。要加强与海关、外经贸、外管等部门的协作,实行对出口货物的协查体系,加快信息共享体系建设,实现综合执法数据的联网查。并且要严惩偷漏税和出口骗税,加大检查和处罚力度,从而有效遏制骗税行为应加强税法、外贸形势等相关知识的教育和宣传工作,提高公民的纳税意识,使公民真正理解“符合型”退税政策的必要性和重要性,从而获得群众的支持。

7.优化出口产品结构。对出口退税率进行结构性调整,适当降低平均出口退税率,优化出口产品结构。出口产品退税率体现了国家财政负担能力和出口产品结构调整导向。通过出口退税率的调整,可引导实现出口产品结构最优。对鼓励出口创汇的产品,可实行征、退税率一致,对一般性出口产品,其退税率可以适当低于征税率,对限制出口的产品,则不予办理出口退税。鉴于我国财政较为困难,“彻底退税”难以一步到位。我国的退税政策应以不违反WTO规则为前提,以国家利益最大化为原则,对出口退税政策也可以突出重点,注重实效。但出口退税率的降低提高产品成本,削弱产品的价格竞争优势,导致出口贸易的减少。

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(作者单位:厦门市房地产股份有限公司 福建厦门 361000)

(责编:吕尚)