地方高校财务管理的问题与对策探析

尹小娟

摘 要:社会主义市场经济体制的建立、完善和发展,迫切要求地方高校改变原有的财务管理体制、管理观念和运行模式,以增强其生存发展能力,促进可持续性发展。文章分析了目前我国地方高校财务管理中存在的问题并提出了加强财务管理的几点对策,使其财务管理工作更好地适应高等教育发展的形势。

关键词:财务管理地方高校 问题 对策

中图分类号:G475 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-090-02

随着我国高等教育改革的不断深入,高校办学自主权的逐渐扩大,由政府统一管理的公益性福利事业单位转换成为自我约束和发展的独立法人,其地位发生了根本转变。从计划经济走向市场经济,在快速建设和发展过程中,筹资渠道日趋多元化,经费营运量迅速增加,其财务面临许多新情况。财务是包括高校在内的各个企事业单位的“芯片”,如何处理和控制财务风险是其首要任务,很多企事业单位对本单位财务风险正逐步有效控制、规范行为,就目前综合比较来看,高校财务风险控制力度、规范性等最为突出,问题较多,是财务探索的新课题。尤其是地方高校,面对新形势,要想在与部属高校和同层次高校的竞争中取得自身生存和发展的一席之地,就必须提高教学质量、加强硬件建设、改善办学条件。如何加强财务管理,充分利用学校各种资源,调动干部职工筹资办学的积极性,是地方高校各级领导和财务工作者的重要任务。因此,地方高校财务管理从理念、目标到手段、方法等各方面进行科学化、规范化、特色化改革显得尤为迫切。

一、地方高校财务管理中存在的问题

1.财务管理运行机制不健全。目前,我国高校体制的突出缺陷是“所有者缺位”,高校的教育出资人主要是国家和地方各级政府,国家才是高校净资产的最终所有者,但国家并不要求偿还其提供的资产,也不要求分享经济上的利益,而是将这些资产交给高校自行经营和管理。高校管理者独立行使法人权力,但并不承担具体的受托责任,导致资源缺乏有效的管理和监督,会计不进行成本核算,财务管理的弹性大,在很大程度上弱化了财务管理的功能。而且,目前地方高校财务管理体制是“统一领导,集中管理”或“统一领导,分级管理”,无论哪种都程度不同地存在统一领导与财权分配的矛盾。财务统一领导存在两种极端:一方面财经纪律不严、追求小集体利益、削弱统一领导的效率;另一方面过分强调领导的权力,造成决策不民主、不科学。在校长负责制下,地方高校财权分配是在校长和中层干部之间分块负责掌控,这种运作制度,虽然强调了财权的运用,但却没有建立相应的经济责任制,或者已经建立了分级责任制,但在实际工作中存在弊端,在履行审批支出权力的同时,没有落实组织收入、承担支出效果、促进事业健康发展等方面的义务,最后把开源节流的责任落到财务人员身上,这就与高校实际经济活动相背离,不利于其财务运行机制的建立。

2.财务内部控制制度不完善。目前,地方高校的快速发展使管理薄弱的问题凸现出来,重要问题之一是内部控制内容、范围不全面,执行弱化,监督制约机制不健全,主要表现在:(1)校级领导的财权缺乏制约。校党委书记、副书记、校长、副校长们共同构成了校财务管理的校级层级,他们对本校财务的控制权在相当程度上能支配本校的财务收支问题;每个校级领导在财务的报销、借用甚至挪用方面均有很大权限,同级别的其他领导对此做法基本上默认,故而单个呈现离散状态;校级层级对学校财务正常收支的集体决定权限过大,校长办公会几乎可对校财务做出任何决定。(2)控制范围不广。有些高校往往强调对财政拨款和学费收入的内部控制,弱化了对科研经费和银行贷款的内部控制;未将二级单位财务和校内结算中心纳入控制范围,或控制不严,监督不力,致使校内结算中心出现非法集资、高息揽存、发放贷款等违规资金运作现象。(3)控制内容不全。如有些高校未建立重大建设和投资项目论证、决策机制等内部控制制度,导致对外投资决策失误;(4)控制执行不严。有些地方高校虽有内部控制制度,但没有严格执行,制度形同摆设。

3.财务管理系统的评价指标欠缺。财务分析和决策已越来越成为财务管理的重要内容,尽管高校财务会计制度统一了核算口径、提供了财务分析指标,但财务分析指标没有包括事业发展速度、经济效果等内容,分析指标不健全;同时,长期以来,忽视财务分析,没有研究数据间的内在联系。由于财务管理缺乏评价体系和评价标准,因此,在实践中,一是不知如何评价财务活动而放弃财务管理,二是不知财务状况的好坏而造成财务控制不力,严重影响了财务管理水平的提高。高校的财务评价指标体系的设计是一个难度很大的任务,学术界对教育的社会效益和经济效益的界定一直以来没有一个完整、准确的定义,故确定相应的高校财务管理的评价指标更难。

4.财务管理风险意识不足。随着国家实行扩招政策,办学起点的升格,国家、地方财政拨款和自筹收入等无偿性财务的支撑已远不能满足地方高校对资金的需要。它们为了搞好基本建设,利用银行贷款改善办学条件,解决了事业发展过程中的实际困难。但是,有些地方高校对贷款认识不够,没有意识到贷款所增加的财务负担及到期不能还贷的风险。盲目贷款征地和上项目,大大超过了经济承受能力。一些处于经济欠发达地区地方高校的管理者,为了借鉴发达地区的办学经验,提升本校的办学水平,到经济发达地区的高校考察后,盲目地仿效他们的资金投入而不顾风险地贷款。此外,一些管理者的资产管理观念淡薄,国有资产流失严重。过去高校属于全额拨款事业单位,教育经费属无偿拨款,学校事业支出不要求对培养成本进行核算,购置的固定资产不计提折旧,无疑又加剧了这种财务风险。

5.财务预算编制和执行制度不科学。预算管理不仅是编制主体财务部门的职能,各部门之间也应相互配合和及时沟通,为合理地实施预算管理献计献策。这样既可调动各部门之间的积极性,又可促进预算编制主体与客体之间的交流与合作,使编制具有科学性和可操作性。因此,财务部门要改变预算管理仅注重分配的观念,将目标方式下的预算转变为过程管理,强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理,突出预算的事前控制作用,实现预算向微观管理层次的延伸。其次,地方高校预算管理要树立以人为本、广泛参与的意识。此外,一些高校在财务管理上仍然重核算轻管理。在实际工作中,各部门预算与高校内部预算、编制与执行脱节;项目没有尽可能细化,支出无科学的定额和标准;编制时间过短,过程透明度不高等原因造成部门预算不准确,内容不全面;有时编制的部门预算没有客观反映学校财务收支全貌和体现学校的工作重点和发展方向。高校缺失对“债务预算”的管理规定,导致目前高校预算和会计核算之间有很大差别,使高校的举债问题难以处理,预算编制基础面临挑战。在预算执行上没有建立相应的跟踪、分析和评价制度,对各部门的预算经费和资金的使用效益难以评价。预算执行中还存在内容不实、约束不强和执行不力的情况。

6.财务工作人员的素质亟待提高。目前,许多地方高校的财务工作范畴仍局限于记账、算账、报账,对内对外只能提供有关的历史数据和基本信息的解释。对内对外提供的有关基本信息,仅限于历史数据和解释,未进行深入的财务分析、资金效益考核。伴随高等教育的大众化趋势,财务活动空间不断拓展及其内容不断丰富,对财务人员的素质要求越来越高,因此必须加强其素质教育,确实有效地培养和提升其管理、服务、大局和理财等意识,增强参与预测与决策的能力,充分发挥财务工作者必须发挥的信息反馈、决策咨询、管理中心等作用。通过加强政治思想修养、强化财会法制观念、加强职业道德和诚信教育、加强业务培训和严格规范从业资格、提高财务人员的理财能力等措施提高整体素质。长期以来,相当一部分地方高校在强调以教学和科研为中心的同时,忽视了财务管理在高校建设和发展中的作用。有的地方高校将一些不具备财务管理知识的人员安排在财务管理领导岗位,而专业财务人员往往只是记账员、出纳员,外行领导内行。同时,财务人员结构不合理,知识老化,职业判断、沟通协调能力不足,更谈不上运用新技术、新方法去分析判断,为领导决策当参谋和助手。这些现象严重阻碍了地方高校财务水平的提高。

二、加强地方高校财务管理的主要对策

在现代市场经济条件下,国家和地方政府赋予了地方高校财务自主权,这也意味着地方高校已无大锅饭可吃,只有充分发挥财务管理的杠杆作用,使有限的资金发挥最大的作用,收到更佳的效益,才能在教育市场的竞争中处于不败之地。要切实做好财务管理工作,提高管理水平,有利于地方高校的发展,必须采取以下几方面措施:

1.完善财务管理,加强财务内部控制制度建设。这是任何一个企事业单位在市场经济的客观要求下,提高效益的必由之路。具体措施应包括:(1)结合各地方高校的实际,科学制定各项财务规章制度,包括经济责任、财务收支、内部分配、内部审计、资产管理、绩效考核、各级财务机构的设置及岗位责任制、规范经济行为的管理办法等制度。(2)建立有效的约束和监督机制,把财务监督与内部审计、民主监督有机结合起来,保证地方高校各项经济活动正常、有序、规范运行。(3)制定出最佳的财务计划、加强会计核算和成本费用控制,实现最合理的资本结构,有效地利用各种资金,努力提高经济效益。(4)健全资金使用审批制度,增加资金使用透明度,保证高校教职工知情权。

2.规范基本建设行为,建立项目评审和论证制度。主要通过加强对地方高校基本建设项目的管理,强化投资责任和风险约束机制,保证工程质量,提高投资效益。必须采取的措施是:(1)严格控制基建支出,最大限度地提高资金使用效益。多数地方高校都是经过十多年的改革,由多所学校合并组建的,应在合理规划的基础上,对闲置的老校区土地推行置换、拍卖、出售等融资政策,收益用于新校区建设资金投入,从而减少银行信贷的风险压力。(2)加强校园建设项目实施过程的财务管理和监督。校园总体建设规划应全面体现“以人为本”和使用功能的合理性,强化项目前期论证,全面推行项目设计的招投标和专家评审制度;对于重大投资要建立项目决策人、项目负责人责任制和投资绩效问责制;加强对项目招投标、工程施工、工程监理、竣工验收等各环节管理,严格规范地方高校的建设行为,确保工程质量。

3.规范国有资产管理责任制度,完善资产管理流程。只有这样,才能堵住资产重复、流失的漏洞,达到资源优化共享,更好地为教学科研服务。具体的工作内容为:(1)建立、健全物资管理制度,确保单位财产完整无损。按照谁使用谁管理的原则,责任落实到各责任部门,各责任部设立账簿记录使用情况,检查纠正使用管理中的问题。(2)对固定资产实行双重管理。单位会计按现行制度进行总括记账管理;使用固定资产的责任部门实行责任管理,责任部门设置台账,记载使用、维修、保养情况,并确定责任期固定资产完好率、利用率的考核指标。(3)推行固定资产岗位责任制,即对固定资产的购买、使用、调拨、报损、报废各环节进行管理控制。这样才能强化每个人的管理意识,使学校的国有资产处于全方位、全过程的控制之下,使国有资产管理工作有章可循,并运用现代化的计算机网络管理手段,使工作更趋有序化、科学化、规范化。

4.合理编制预算,加强预算控制和管理。预算是高校财务管理的一项基础工作,既要充分合理地利用现有高校的资源,又要节约支出,避免浪费,优化经费使用的支出结构。(1)要使资金达到最佳经济效益和社会效益,高校在制定年度经费预算时,必须坚持量入为出,收支平衡的原则。收入预算必须做到既要积极又要稳妥。支出预算要坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则,对经常性支出要适度从紧,建设性专项支出的预算要量力而行,要坚持以收定支、收支平衡,不搞财政赤字预算。要集中财力优先保障发展目标中急需解决的问题,为将来的可持续发展奠定坚实的基础。(2)预算在执行过程中,一定要对经费开支大户重点跟踪管理,发挥预算调控作用。校内各单位必须严格按照学校下达的预算执行,杜绝无预算和超预算开支。学校的监督审计部门应依法对预算编制的合理性、执行和调整的真实性、资金使用的效益性审计监督,协同财务部门做好预算终了时的分析工作。对预算收入完成情况,支出的合理性、合法性及资金使用的效益性进行评估,提出意见和建议,不断改进和完善预算管理,使预算更趋公平、合理、透明。

5.建立科学的财务管理评价指标体系,有利于评估管理绩效。如何使设计的指标能达到基本要求,一般认为要遵循的基本原则有:(1)科学性原则:科学性是指指标的代表性及其体系的完整性。这些指标之间具有独立性,能基本反映财务核算和绩效评价的主要特点,除财务指标外,还应设置一些反映社会效果的非财务指标。(2)整体优化原则:建立一套各有侧重,又相互联系的指标群来反映财务管理的总体绩效,但指标又不能过多,以防失去评价的重点。(3)可比性原则:建立财务评价指标体系的目的是要对高校进行综合评价,而这种评价只有通过校际之间、指标之间相互比较,才能更充分地得以体现。(4)可行性原则:在设立评价指标体系时,要保证指标体系所使用的全部数据均能获得相关资料,以增强其操作性。根据财务管理过程和结果,可从资金筹集情况指标、资金运用情况指标和资金运用效果情况指标三个方面入手,确定评价指标体系。通过这三方面的考核评价,有利于引导高校规范管理。

6.强化校级财务统一监管作用,加强财务队伍建设。配备具有相应会计专业技术职称的内行财会人员,根据社会形势发展的需要,选派财务人员外出进修,不断提高财务管理人员的法律观念、综合业务素质、风险意识和职业道德修养,营造一支政治素质高、业务能力强的财务人员队伍。加强和规范财务核算基础工作,正确使用会计科目,按预算科目级次合理归集和分摊各项费用。严格经营成本核算,充分发挥会计工作的核算与监督职能,在做好传统的记账、算账、报账等工作的同时,做好学校财务的预测、控制、分析和管理等各项工作。把工作重点转移到以提高资金使用效率、开拓资金来源、提高办学效益上来,充分发挥财务监管职能,使高校的资源效益达到最大。

总之,财务管理工作应该遵循科学发展规律,创新与教育改革相适应的财务治理机制,以推动高等教育健康发展。

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(作者单位:嘉应学院 广东梅州 514000)(责编:吕尚)