检察机关司法警察职能的样本分析

张士映　欧阳祖毅

一、湖南省检察系统法警队伍基本情况及存在的主要问题

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在法警机构逐步建立的基础上,编队管理初步落实,队伍结构和整体素质基本满足工作需要,职能作用得到一定发挥,为我省检察工作提供了较好的警务保障,但与充分发挥法警法定职能作用有一定差距,其原因是法警工作的一些历史和现实问题没有妥善解决,主要表现在:

队伍结构不合理。一是人员成份复杂。全省768名法警主要由1996年前以工转干人员、未通过司法考试的干警、军队转业干部、技术人员等四部分人员组成,有碍法警队伍专业化建设。二是性别结构失衡。全省男法警643人,占84%,女法警125人,占16%,男女法警比例为5:1,有21个基层检察院无女法警,造成履职不方便。三是平均年龄偏高。从比例上看,全省768名法警中,36岁以上的占78%,其中46岁以上占32%,且近两年新进法警大多在30岁至40岁之间,作为新入警人员年龄也偏大。四是学历层次偏低。虽然全省法警中大专以上学历的占84%,但大多数不是第一学历,文化基础不扎实。

编队管理不到位。一是不编队。目前,仍有两个市级院及少数基层检察院未对法警实行编队管理,有的有机构没人,有的有官无兵。二是假编队。70%以上的市级以下(含市级)检察院实行的是“先集中、后分散”的管理模式,即把全院的法警先形式上集中到法警队,再以派警的名义长期固定到其他部门工作,有的基层院法警大队的“最高长官”被“分配”到其他部门兼任副职或成了其他部门的一个“兵”。全省检察机关768名法警从事其他岗位工作的占74.9%,在法警岗位工作的只有25.1%,基层院法警大队长在其他部门兼职的占54.4%。三是先编后撤。个别基层检察院在实行法警编队管理后不注重发挥其职能作用,导致警力长期闲置,一段时间后便重新分配法警工作,有的法警返回到了原所在部门,有的法警再次从事了非法警业务工作,已建立的法警机构和编队管理名存实亡。由于未切实做到编队管理,导致法警人员不集中、不能统一调度,整体作战能力受到限制。

警务技能不过硬。高检院《关于进一步加强和改进检察机关司法警察工作的意见》规定,原则上司法警察每人每年集中培训不得少于12天。通过调查发现,除了省院组织授(晋)衔人员集中培训外,地市以下检察机关几乎没有形成比较规范或固定的教育培训模式,即使组织了也只是“小打小闹”,内容单一,质量和效果不明显。从司法警察的体能训练看,只有五分之一的司法警察平时能够坚持开展体能训练。大多数法警缺乏系统性和常规性训练,履职技能较差,难以适应司法警察工作对抗性、灵活性和机动性强的工作特点,缺乏应有的战斗力,与高检院“一熟、二懂、三会”(熟悉法警业务、懂检察业务、懂办案程序、会使用枪械具、会擒拿技术、会微机操作)的要求还有较大差距。

履行职责不规范。一是有法警之名不履法警之职。全省大部分基层检察院和个别市州检察院的法警“寄人篱下”,分散在自侦部门和其他部门,没有独立履行司法警察职责。二是履职不全面。部分检察院有的法警仅从事送达法律文书等杂事,有的还是专职司机,很少承担执行传唤、参与搜查、提解、押送,协助执行强制措施等应有之责。三是以警代检。个别检察院给法警部门下达办案指标,导致其超越职权独立承办自侦案件。四是以检代警。普遍存在办案部门应当用警不用警,检察人员包揽司法警察之责的现象,造成了已编队管理的警力闲置,法警职能作用得不到应有发挥。

履职保障不到位。一是警服配发不齐。部分检察院未能按人民警察服装发放标准为法警配发和更换警察制服,全省检察机关中有33.9%的法警未配发警服。二是装备保障不力。全省60%以上的检察院未给法警部门配必要的警务车辆,只配有少量头盔、警棍、手铐等防护、抓捕器材,20%的法警部门无任何警务装备。三是值勤岗位津贴未落实。2006年7月中央规定发放警察值勤岗位津贴以来,只有省院、益阳市院等不超过全省10%的检察机关落实到位。

二、原因探析

(一)思想观念落后,对法警队伍建设的认识有偏差

一是认为法警工作可有可无而不重警。有的虽意识到用警可以加强办案安全防范,但受传统办案模式的影响,认为以前不用警也没出事,于是不用警。二是认为法警欠缺履职能力不愿用警。现有的法警大多数是工人转干,军队转业,行政、技术部门转岗,在一些院领导和办案部门看来,这部分人不会办案,更不能放心使用,与其用法警还不如不用更省心。三是怕受制约而不想用警。现有法警职责具有内部监督制约的作用,如对于超时限传唤、刑讯逼供等可以提醒或制止。而习惯了不受约束,一案到底、包打天下的办案人员大多认为只要自己把案子办好就行,不大愿意在办案过程中使用法警,有的甚至排斥使用法警。

(二)工作基础薄弱,软硬件建设跟不上

一是人员进出机制不完善,流动不畅,法警素质先天不足。一方面“进口关”未把严,导致人员成份复杂。2003年全省实施编队管理之前的法警基本上是以工转干的司机和勤杂人员;2003年编队管理之后进入的法警则主要是检察技术人员、没通过司法考试的干警和军队转业干部。另一方面“出口关”难疏通,导致人员流动不畅。我省检察机关法警年龄层次偏高,按照《人民检察院司法警察暂行条例》第21条“司法警察达到最高服务年龄后,根据本人情况和工作需要转换适应岗位”的规定,有相当一批法警应当转岗。因为批量的法警转岗,其他部门难以接收,同时批量补入新法警,受人员编制等因素制约也不容易做到,加之有终身享受警衔津贴的福利待遇,应转岗的法警退出法警行列难度较大。二是培训条件有限,业务素质提升缓慢。三是经费紧张,警务保障困难。全省部分地区,特别是经济发展落后地区的基层检察院吃皇粮的问题没能完全解决,处于弱势地位的司法警察部门与其他部门相比较,办公办案经费更为紧张。

(三)人员编制不足、工作地位较低制约编队管理

一是人员编制紧张,法警集中管理受限制。我省大部分基层检察院人员编制数长期紧张,随着近些年检察业务工作的拓展,增加了工作岗位,编制人数却未能相应增加,出现了工作岗位与人员编制不配套的矛盾。二是法警工作地位低,队伍不稳定。由于工作上得不到应有的尊重和支持,法警存在位卑责轻、无所作为的消极思想。

(四)相关法律法规滞后,法警依法履职的空间受到限制

检察机关建立司法警察的依据是《人民检察院组织法》第27条关于“各级人民检察院根据需要可以设立司法警察”的规定。该规定模棱两可,导致当前的法警建设有上级要求却无强有力的法律支撑。司法警察履行职权的主要依据是《人民检察院司法警察暂行条例》和《人民检察院司法警察执行职务规则(试行)》。前者是暂行条例,后者是试行规则,都具有不稳定性,且缺乏权威性。《人民检察院司法警察执行职务规则(试行)》规定法警有9项职责,而《人民检察院刑事诉讼规则》中涉及法警的条款只有4条,即第21条、第139条、第177条、第181条,涉及到法警的职责只有押解、搜查。且第177条、第181条中均是用“可以”和“或者”规定法警参与搜查时的职责,使人认为法警是否参与无关紧要。两部法规不一致、不配套,使司法警察依法履职、检察官依法用警的依据不充分,束缚了司法警察的“作为”空间。

三、几点思考

为适应科学发展观要求,顺应检察改革、执法规范建设需要,必须转变观念,与时俱进地把握好法警工作的定位,加强法警软、硬件建设,理顺检警关系,推动法警工作沿着法治轨道健康发展。

(一)强化措施,确保编队管理落到实处

实行编队管理,是《人民检察院司法警察暂行条例》等法规的要求,也是当前法警工作的重点。一是以“卡”促编。省级院法警部门要对没有落实编队管理的检察院的司法警察,依据《人民检察院司法警察暂行条例》、《人民检察院司法警察警衔工作管理细则》作出“一缓四不”,即缓办警衔晋升、不晋升警衔、不评选先进、不享受司法警察人身意外伤害保险或不保留警衔的处理,强力推进法警编队管理。二是以“罚”促编。将法警工作列入《基层院纲要》,把法警的队伍与业务建设纳入检察工作议事日程,作为对基层院建设考核的重要依据。对编队管理落后的单位及其相关个人在评先时给予必要限制;对未依法用警而出现重大办案安全事故的,要依规严肃处理。三是以“绩”促编。法警部门要不断提高履职能力,提升工作业绩,以有为争取有位,促进编队。而要提高法警的履职能力就必须拓宽渠道,选优配强法警人员。法警人员结构的改善应参照干部任用的做法,采取在检察机关内部公开选拔和向社会公开录取的方式,逐步吸纳政法或警察院校的毕业生等优秀的年轻人到法警队伍。

(二)创新机制,促进司法警察职能发挥

一是建立司法警察协作检察官办案机制。办案协作机制以法警职责为基础,在协作的内容、形式、方法上作出明确规定,规范办案部门用警和法警部门派警,构建起法警与检察官分工负责、互相配合、互相监督制约的协作办案模式。二是建立执法状况捆绑式考评机制。将法警工作纳入执法状况考评中,规定办案部门应依法用警而不申请用警的,扣减该部门的考评分;办案部门已申请用警而法警部门未按规定派警的,扣减法警部门的考评分。三是建立法警指挥一体化机制。指挥一体化机制是在编队管理的基础上,为解决现阶段各检察院法警力量不平衡的问题,集中优势警力办大案和灵活调配警力应对突发事件的需要。

(三)以人为本,努力提升法警队伍整体素质

一是抓好分级培训。突破现有仅满足法警授(晋)衔需要的培训模式,以切实提高培训对象的综合执法能力为目标,采取走出去、请进来等形式,抓好培训的人员、时间、内容、质量四落实。在暂无培训大纲和规范教材的情况下,按照“一熟二懂三会”的要求,紧密结合履行职能的需要,以警务技能、办案程序为重点内容,突出实用性,坚持“缺什么、补什么,需什么、训什么”,扎实打牢法警的业务基础。二是抓好岗位练兵。以创建学习型法警队、争做学习型法警队员为目标,用岗位练兵的形式提高个人和队伍素质。三是抓好办案实践中的锻炼提高。

(四)落实警务保障,加大科技强警力度

一是落实《人民检察院司法警察装备配备暂行规定》。要按照保障必需、逐步完善、实用高效、安全可靠的原则,把法警装备配备列入单位装备预算,争取财政拨款,以确保警服正常发换,购买履职必需的高科技搜捕器材、防护器材、非杀伤性武器、交通工具和通讯设施。二是发挥好办案工作区的平台作用。依托办案工作区设置法警值班室,建立法警日常值班制度,按照电子化、网络化的标准和要求,把值班室建成法警履行职能和检察机关联系人民群众的窗口,搭建起法警部门与其他内设机构及外单位联系、接洽和处理一般警务任务的工作平台。三是解决好法警执法办案的经费和待遇。从检察工作大局出发,统筹兼顾,根据法警工作的特殊性予以保障,建立和完善法警履职的经费、待遇保障机制,形成用警部门乐于用警,法警部门高兴出警的良性履职环境。

(五)完善相关法律法规,强化法警依法履职的刚性

一是重新确立司法警察的法律地位。建议结合当前检察改革、检察人员分类管理、司法职权重新配置、强化程序监督、规范执法行为的大背景,将《人民检察院组织法》中“各级人民检察院根据需要可以设司法警察”的规定修改为“各级人民检察院设立司法警察机构,配置司法警察若干名”,从法律上解决检察院司法警察可设可不设的问题。二是重新修订司法警察的法定职权。建议在《人民检察院刑事诉讼规则》里重新规定司法警察的职权,使之与《人民检察院司法警察执行职务规则(试行)》中规定的法警职责相配套。三是建议在《人民检察院司法警察暂行条例》基础上,参照《人民警察法》,拟制出与检察机关相匹配的法警条例或法规,特别是要把法警的录用条件、服役年限、转岗退休等作出具体可行的规定,以利于法警队伍的稳定和长远建设。