职务犯罪侦查一体化运行模式

丁军青　陈士力

一、职务犯罪侦查一体化运行模式的基本要求

职务犯罪侦查一体化机制有效运行,在于理念的更新、机制的完善、措施的明确、考核的保障,只有四位一体,多措并举,才能真正实现公正高效的侦查效果。

(一)更新理念是侦查一体化运行的前提

人是机制运行的主体,而理念又是行动的先导。侦查一体化的开展,首先要统一全体检察人员的思想。无论是领导层面、管理层面,还是执行层面,都要坚决摒弃“部门主义”、“本位主义”的错误思想,将全体人员的思想统一到开展侦查一体化机制的现实性和必要性之中。在统一思想过程中,又应区别对待,不同层面的人员有着不同的具体要求:

从检察长层面,理念的更新,关键在于解决“本位主义”的不正确认识。要自觉服从上级检察机关统一领导,严格执行上级检察机关工作要求。侦查一体化的核心就是上下一体、上命下从,就是要建立以市院为主体,基层院为基础的指挥畅通有力的侦查模式;就是要加强线索管理、案件突破、定罪处理的统一领导。而所有这些在一定程度上削弱了基层院检察长在侦查工作中的“适度调控权”。因而基层院的检察长对此要从全局的高度正确认识,自觉执行。

从部门负责人层面,其理念的更新重点在于解决“部门主义”的错误认识。在一体化的大侦查框架下,反贪、反渎局长都应充分认识到,自己不仅是反贪或反渎局长,同时也是反渎或反贪局长。要坚决摒弃我是反贪(反渎)局长,只抓反贪(反渎)案件,或只有完成反贪(反渎)目标后,才会考虑反渎(反贪)案件的错误认识。只有这样才能真正实现部门的融合、资源的整合、效能的提高。

从侦查人员层面,要牢固树立全院一盘棋思想。检察长、局长安排初查的线索、侦查的案件,无论是反贪还是反渎的,都是侦查人员尽心尽责侦查的应有之职,且在案件线索的挖掘过程中,更要进一步拓宽侦查视野,查反贪案件的同时要考虑反渎案件线索的挖掘,反之亦然,要坚决摒弃“帮忙”的不正确认识。

(二)纵横一体是侦查一体化运行的基础

职务犯罪侦查一体化机制在设立上应分两个层面。一是纵向的,即以市院为主体,基层院为基础的上下一体的一体化机制。二是横向的,即以指挥中心为平台,反贪、反渎、预防、举报中心资源整合、控侦结合、侦防结合的大侦查机制。前者是基础和前提,后者是内容和要求。没有前者的上下一体,就没有后者的大侦查框架。没有后者的具体内容和要求,前者的上命下从就无从实现。因而在机制建设方面,要分两步设计和完善:

首先,在上下一体的机制层面,发挥上下级的领导体制优势,强化上下协同。无论是反贪还是反渎,都应统一建立起以市院为主体、基层院为基础的上命下从的侦查机制。现行的上下一体机制中,反贪和反渎实现的是两种不同的运行模式,反贪推行的是以市院为指导、基层院为主体、分级管理线索、指导独立侦查的侦查一体化模式。反渎部门推行的是以市院为主体、基层院为基础的“四个统一”(线索的统一管理、侦查工作的统一组织指挥、案件处理的统一跟踪、侦查资源的统一调配使用)的侦查一体化模式。因而应统一反贪、反渎上下一体的侦查模式,强调“四个统一”,整合线索资源、人才资源、物质资源,灵活运用参办、交办、督办、提办、指定管辖等侦查权能,为一体化机制的有效运行打好基础。

其次,在以指挥中心为平台的侦控、侦防结合大侦查机制方面,应建立起以检察长为核心的统一指挥、分工协作、资源整合、成果共享的侦查一体化机制。大侦查机制的运行,关键在于统一指挥。在目前检察机关内设机构的框架下,要真正实现统一指挥,就必须充分运用好指挥中心这个平台,由检察长或者分管检察长任指挥长,反贪、反渎部门负责人任副指挥长,下设办公室。线索的评估、初查方案的制定、初查人员的安排、罪名的确定及报表归口填报,统一由指挥中心集中研究,侦查工作中所有的命令、决定、指令都以指挥中心名义向下发布,且直接约束反贪、反渎、预防、举报中心所有人员,这样才能保证指挥工作中的“一个声音”、“一个行动”、“一个效果”。

(三)优势互用是侦查一体化运行的核心

侦查一体化机制运行的最终目的是通过资源的整合,实现优势互用,求得效果的最大化。因而,在制定、落实具体措施过程中,首先要认真分析,反贪、反渎、预防等部门各自的优势在哪里,如何实现优势的互用、成果的共享。

从反贪角度,多年来反贪工作造就了其自身特有的优势:一是查案环境。从1995年全国检察机关在广东第一个设立反贪局以来,在中央、高检院加大反腐力度,深入查办贪污贿赂犯罪过程中,反贪部门在社会上打造了其独特的品牌和影响力。在反贪、反渎反腐的两个层面上,各级领导、广大群众对反贪工作的理解、支持和认同远远超过反渎工作。查处反贪案件的阻力相比反渎而言相对较小。二是侦查力量。无论是从人员的数量,还是从人才的素质上看,反贪部门经过长期的磨练,形成了相对稳定的规模,积累了较丰富的查案经验,培养了一批侦查能手,而这一点对起步较晚的反渎来说是望尘莫及。三是线索资源。反贪工作由于群众参与度高、涉案范围广,在线索来源、信息资源等方面,有其特有的优势。量大、面广、可查性强、成案率高、窝串案多。四是基础建设。十多年来,反贪部门一直注重基础建设,特别是情报员的设立、基础信息的采集等方面有了较好的基础,形成了独有的“信息源点多、采集梳理快、应用程度高”的优势。这一点反渎部门相对较弱。

从反渎角度,由于渎职案件的固有特点,中央及高检院对反渎工作日益关注和加强,反渎工作也有其特有的优势:一是查案机制。近几年,高检院通过深入的调查研究,针对反渎工作特点,专门出台了查处反渎案件的两大特有机制——并案侦查机制和以事立案机制。实践证明,这两大机制的设立,对挖掘线索、突破案件起了强有力的支撑和推动作用,成为全国反渎部门查案的两大法宝。这一点是反贪部门无法比拟的。二是公开初查。渎职犯罪中,除一些徇私类案件外,往往具有很多外现的、无法回避和遮掩的客观表现形式。因而,可以公开放手初查。只要初查比较到位,口供的突破就相对比较容易。特别是2006年,高检院重新界定了渎职罪的立案标准后,在后果相对明确的情况下,确定嫌疑对象相对较容易,因而更容易找到突破案件的切入点。这与相对隐蔽的、一对一的受贿犯罪相比,反渎案件就形成了独有的“切入点多、客观证据充分、突破口供较易”的优势。三是知识结构。反渎工作涉及43个罪名,囊括了所有的行政管理、行政执法工作,涉及面广,知识点多,与单一的受贿案件相比形成鲜明对照。因而从事反渎工作的侦查人员,所需的知识结构相对较为宽广。

从预防角度,预防工作的亲和力、预防网络的发散性,形成了预防部门独有的“信息量大、隐蔽性强、干扰作用小”的优势。这一点正是反贪、反渎两部门力求实现的目标。

资源的整合其核心就是优势的互用,因而在侦查一体化机制中,要进一步明确反贪、反渎、预防三部门的优势,在收集信息、初查线索、案件侦查中,打破部门建制,突破职能划分。针对具体的线索和案件,综合运用三部门的优势,实现效果的最大化。比如在为他人谋利的过程中,涉及到普通刑事案件,可以灵活运用并案侦查机制,以案查案。在查处渎职案件过程中,特别是在查处徇私类的渎职犯罪时,可以充分利用反贪信息资源、人才优势,集中力量重点突破。而在以贪贿犯罪为重点的案件时,在具备条件的情况下则可以事立案,以侦查渎职犯罪为名掩护侦查贪贿犯罪之实。而在克服渎职案件查处阻力大的方面,反渎部门还可以充分依托反贪优势,立足查处其经济问题。这样既可减少和排除外界阻力,又可巩固和确保案件质量。在预防工作方面,要在强化宣传教育的广度和深度的同时,注重情报的收集,将预防的网络演变为反贪、反渎的情报信息网络。同时充分运用预防工作渗透性强的特点,协助反贪、反渎部门进行必要的初查。

(四)科学考核是侦查一体化运行的保障

在强势推进职务犯罪侦查一体化机制运行过程中,必须建立起一套科学完善的考评办法,将侦查一体化的具体要求、终极目标贯穿到具体的绩效管理之中,并以此作为侦查部门和侦查人员自觉行动的动力。为推进侦查一体化机制的健康发展,应相应配套出台科学的考评机制:

一是注重考评标准统一。目前从省辖市院层面上看,有不同层级的考核。“国标(高检院制定的)”、“省标(省院制定的)”、“市标(市院制定的)”、条线考核、综合考核。而不同层级考核的标准不尽相同,导致考核结果大相径庭,失去了考核工作的终极意义。因此,首先应该统一考核标准。从省辖市院层面上看,应以高检院的考核标准为指导,围绕省院的考核目标,并以此为纲,结合本地实际,细化具体的考核科目。从侦查角度看,市院对基层院反贪、反渎工作的考核,应重点考核基层院的办案规模、办案质量,突出侦查一体化中上命下从、优势互用的运行效果。条线上对基层院的考核,一方面要进一步弱化,另一方面要以省院条线考核为指导,以院里的综合考核为纲,细化具体的考核科目。

二是注重报表的归口填报。考核的重要依据就是各类报表的数据。然而,无论是基层院上报的报表,还是条线上报的报表,许多数据不相统一。这里面原因众多,但其中重要一条就是反贪、反渎就案件性质的归口协调不到位。同一个案件既涉及反贪罪名又涉及反渎罪名,哪个部门填报往往产生分歧。因而在侦查一体化的框架下,首先要打破办案人员、办案部门的划分,只问案件性质,不问办案部门,只考核基层院条线工作,不考核具体部门的工作。因而从这个角度看,反贪、反渎两个部门可以设立一名专职内勤,在指挥中心的统一领导下,归口统计数据的填报。

三是注重考评结果的科学应用。考评的目的不仅是为了激励先进、鞭笞落后,更重要的在于总结经验、分析不足、寻找差距、明确方向。因而,我们应打破传统的一年一度的程序性的考核模式,将考核工作动态化、常态化,通过动态化、常态化的考核推动反贪、反渎工作的健康发展。每季度进行条线工作统计分析,每半年市院组织反贪、反渎部门对基层院条线工作进行阶段性考评,年底在条线工作考评的基础上进行综合考核。市院应充分利用季度分析、半年考评、全年考核的结果,有针对性地加强对基层院反贪、反渎的指导,确保两项工作按照时间进度有序推进,同步协调发展,避免目前出现的到年底集中力量“突击补课”的不正常现象。

二、职务犯罪侦查一体化运行模式的现状思考

目前,职务犯罪侦查一体化的大部分工作尚处于探索、试行的阶段。为使这项工作常态化、规范化、法律化,在实际运行过程中,我们应把握好三个方面的关系,立足当前,规划长远。

(一)外部推动与主观能动性的关系

侦查一体化作为一项机制,是目前有效解决职务犯罪侦查难题的一个平台,然而该机制的设立只是为职务犯罪侦查提供了一个良好的外部条件和环境,只是对资源的整合、优势的互用、素能的提高起到了外在的推动作用,而要真正实现侦查一体化的具体要求、终极目标,最终要取决于检察人员的主观能动性这个内因。因而,在侦查一体化机制运行中,全体检察人员应坚决摒弃“单打一、分灶吃饭、各自为政”的传统思维和侦查模式,充分发挥自身主观能动性,牢固树立全局意识,自觉践行一体化的各项要求,凝心聚力,献计献策,通过主观努力和客观实践来推动、完善侦查一体化机制的建设。

(二)实践探索与理论提炼的关系

侦查一体化是一项实践性很强的工作,实践出真知,各级检察机关、全体检察人员首先要积极实践,勇于探索,不能由于种种原因束手束脚,使这项工作仅仅停留在口号上或表现在制度上,而应实实在在落实到具体的侦查工作中。在勇于探索实践的同时,我们还要勤于思考,认真总结,积极探索解决机制运行中遇到的问题的方法和途径,使侦查一体化工作步入从实践到制度、从制度到理论、从理论再推动立法这一健康发展的轨道。

(三)近期目标与长期规划的关系

从检察机关的性质、职能到内设机构的架设上,将检察机关的侦查权统一由一个部门行使,组建职务犯罪侦查局必将是整合内部资源、提高侦查水平的一个终极目标和方向。因而,作为基层的实践者、机制的创新者,在探索侦查一体化机制建设过程中,我们应立足当前,放眼长远。资源整合、信息共享、优势互用只是整个机制建设中的第一步。在不断的探索、实践中,我们要逐渐从实践层面走向制度层面,通过建章立制规范侦查一体化机制中各个要素,确保效果的最大化。在此基础上,我们还要逐步向第二层面即法律层面推进,在实践创新、理论创新的基础上,适时提出立法建议,推动侦查一体化的法制化建设。