试论我国检察职权的合理配置与完善

尚爱国

一、我国检察职权配置存在的主要问题

现行法律关于人民检察院职权的配置主要存在以下问题:

(一)检察职责过窄,与检察机关的宪法定位和性质不相符

1982年宪法和1979年人民检察院组织法取消了人民检察院的一般监督权,使检察机关的职权基本上局限于诉讼领域(主要是刑事诉讼领域),因此理论界有人认为检察机关名不符实,是徒有法律监督机关之名,而无法律监督机关之实。此外,即使是检察机关对诉讼活动的监督权也不完整。例如,目前法律没有赋予人民检察院对人民法院的民事执行活动进行监督的职权,使民事执行领域成为检察机关监督的空白点。

(二)检察权限规定不完善,监督手段有限

目前,人民检察院作为国家的法律监督机关,在实践中所采取的监督手段除了公诉手段以外主要有五种,它们分别是:(1)侦查职务犯罪;(2)审查批捕;(3)抗诉;(4)纠正违法,即发现侦查机关、审判机关和执行机关的违法行为或者不当减刑、假释、暂予监外执行,依法提出纠正意见;(5)检察建议,即针对在检察工作中发现的突出问题,向有关单位提出改进工作、完善制度或者依法追究有关人员的行政纪律责任等建议。上述监督手段存在很多缺陷:一是有的监督手段缺乏法律依据。虽然检察建议是检察机关在实践中总结出来的一种有效的法律监督手段,但是现行法律却没有明文规定,因此检察建议的适用程序及其法律效力问题都需要立法解决。二是职务犯罪侦查权不完整。法律没有赋予检察机关技术侦查、秘密侦查等特殊侦查手段。三是没有规定检察机关违法行为调查权。四是纠正违法意见缺乏强制约束力和执行力。在实践中,被监督机关藐视或者无视人民检察院的纠正违法通知书的情况时有发生,而人民检察院也无可奈何。

(三)检察监督程序不完善

检察监督程序是检察机关法律监督的基本程式和检察职能实现的主要步骤,如果缺乏监督程序的具体规定,检察职权就无法落实,更谈不上监督实效。完整的检察监督程序应包括调查程序、处理程序和监督争议解决程序,但是,这些程序在我国现有的法律中都不完整,有的根本就没有规定。《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定了检察机关的诉讼监督职权,但是法律只有寥寥几个条文的原则性规定,具体监督程序均没有规定。

(四)有的检察职权规定过于原则,难以操作

例如,《国务院关于劳动教养的补充规定》第5条规定“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督”。但是,对于检察机关如何监督劳动教养机关的活动,法律再也没有其他任何规定。既然法律赋予人民检察院特定的职权,也必须同时规定人民检察院行使这些职权的监督手段和监督程序,否则就会造成职权虚设、无法落实的局面。

二、借鉴行政监察法——优化检察职权配置的另一视角

(一)检察监督与行政监察具有高度的关联性和相似性

从国家权力的谱系考察,检察权和行政监察权具有高度的关联性、相似性,检察监督制度和行政监察制度之间存在共通性和相互借鉴的可能性。

1.检察监督与行政监察都是专门的监督制度。根据宪法和有关法律的规定,人民检察院有权对人民法院的审判活动、行政机关的部分行政执法活动进行监督,行使职务犯罪侦查权,承担查办国家工作人员职务犯罪的职能。因此,人民检察院的检察监督是一种专门的国家法律监督制度。根据《行政监察法》的规定,我国在行政机关体系内中设有相对独立的行政监察机关,由其依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察,调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为等。因此,行政监察也是我国一种专门监督制度。

2.检察监督和行政监察在监督内容上具有部分重合性。行政监察机关有权对行政机关、国家公务员、国家行政机关任命的其他人员的行政行为进行监督。《人民检察院组织法》等法律规定了人民检察院有权对特定行政机关的行政执法活动进行监督,这些机关包括公安机关、看守所、监狱、劳教机关等。有的法律还在同一法律条文里规定人民检察院和行政监察机关同时监督一项内容,例如《人民警察法》第42条规定“人民警察执行职务,依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”在我国,看守所和隶属于司法行政机关的监狱、劳教所等都属于行政机关,人民警察也基本上隶属于行政机关,人民检察院和行政监察机关都有权对于这些行政机关及其工作人员的行政行为进行监督。人民检察院行使职务犯罪侦查权,承担着反腐败的任务。在实践中,国家各级行政监察机关和中国共产党的各级纪律检查机关实行合署办公,承担调查处理国家工作人员违法违纪的反腐败任务。二者在反腐败方面是相辅相成、目标一致的。

3.检察监督和行政监察的监督程序和手段具有相似性。从监督内容、监督手段和监督程序考察,不管是职务犯罪侦查、纠正违法还是调查处理行政违法行为,检察监督与行政监察基本上都需要经过立案、调查取证、处理等程序,都需要采取必要的调查措施,使用一定的监督手段等。

(二)行政监察法的内容、体系和结构值得检察制度借鉴

我国1997年制定的《行政监察法》共分为七章48条,它包括总则、监察机关和监察人员、监察机关的职责、监察机关的权限、监察程序、法律责任和附则。这部法律涵括了行政监察机关的职权、监督手段和监督程序,既有组织法的内容,也有程序法的内容。从内容上看,行政监察法关于监督权限和监督程序的制度规定比较成熟,完全可以为检察制度所借鉴。

目前,关于侦查监督、诉讼监督和刑事执行劳教监督的制度并不完善。人民检察院作为法律监督机关,有权对公安机关的侦查活动,人民法院的审判活动,刑事案件判决、裁定的执行活动,监狱、看守所、劳动教养机关等特殊行政机关的活动是否合法进行监督,有权对人民警察执行职务的行为进行监督。但是检察机关如何进行监督,有什么监督权限,可以采取什么样的调查措施和监督手段,应该遵循什么监督程序,法律都没有规定。应该说,行政监察法的条文规定和体系结构为检察制度的完善提供了一个很好的制度范本。

三、优化检察职权配置的若干建议

(一)适当扩大检察监督范围

1.赋予检察机关对人民法院民事执行活动的监督权。对民事执行活动进行检察监督,可以防止民事执行权的滥用和消极行使,有效抑制民事执行中的司法腐败,有助于克服“执行难”问题,有利于维护司法公正和司法权威。这已经是法学理论界和社会有识之士的共识。

2.适度扩大检察机关对特殊行政行为的监督范围。我国现行法律规定了人民检察院对公安机关、看守所、监狱、劳教机关的特殊行政执法行为的监督权,这些主要是与司法活动相关的刑事执行活动、羁押监管活动和劳动教养活动。由于剥夺和限制人身自由的行政处罚和行政强制措施大多完全剥夺或者限制当事人的人身自由,并将当事人关押或者限制于特定的、较为封闭的监管场所,当事人的权利极易受到侵犯。在这种情况下,如果没有一种专门的、外部的、强有力的法律监督,将无法保护当事人的合法权利,无法形成对警察权的有效制约。因此,法律应该将剥夺和限制公民人身自由的行政处罚和行政强制措施纳入检察监督的范围,明确规定检察机关有权对行政拘留、收容教养、强制戒毒、强制医疗等具体行政行为进行监督。

(二)完善检察监督手段

1.赋予检察机关技术侦查权。根据现行法律,检察机关不享有技术侦查权,这严重影响了检察机关查办职务犯罪工作的开展和反腐败职能的发挥。纵观其他国家和地区的制度,同样承担反腐败、调查职务犯罪职能的国家机关却大都享有技术侦查权。例如,新加坡的贪污调查局可以独立行使以下特殊权力:一是调查权。贪污调查局可以行使刑事诉讼法赋予警方调查的任何权力,调查人员则被视为警察身份。二是秘密调查权。贪污调查局有权进行跟踪,进行秘密调查。三是特别搜查权。在执行重大调查任务时,贪污调查局可以武力搜查任何地方、任何帐目以及任何银行的任何保险箱,并有充分权力要求任何人揭发或交出所需要的全部材料、文件或物品。四是逮捕权。贪污调查局可以不用逮捕证就逮捕涉嫌贪污罪行的任何人,包括对其行为存在合理怀疑的人[1]。因此说,立法赋予检察机关技术侦查权是实践需要,也符合国际惯例。

2.规定检察机关对违法行为的调查权。“检察机关对检察权所及范围内的事项进行调查,以便了解事实真相,是行使检察权的先决条件。法律赋予检察机关的调查权,也就因此而成为检察权的一个基本构成要素”。[2]检察机关如果没有调查就不可能发现违法,获取违法证据。检察机关不仅要有职务犯罪侦查权这一特殊的调查权,而且对于刑事诉讼、民事审判、行政诉讼、劳教活动中的违法行为也应该有调查权,这是保持检察权的完整性、有效发挥法律监督职能的必需。由于违法调查制度涉及有关机关和单位接受监督的义务和配合的义务,仅仅由检察机关的规范性文件来规定是不够的,必须由法律加以规定。因此,建议法律规定:人民检察院在调查违法行为时,有权要求被检察的机关和人员提供有关的文件、卷宗等材料;暂予扣留、封存可以证明违法行为的文件、卷宗等材料;要求被检察的机关和人员就检察事项涉及的问题作出解释和说明;责令被检察的机关和人员停止违法行为;要求有关部门和人员协助调查等。

3.增加确认违法和检察建议制度。检察机关发现侦查、审判、执行机关、劳教机关及其工作人员的违法行为,对于可以纠正的,应当提出纠正违法意见要求有关机关予以纠正,但是对于确属违法但是根本无法纠正的情形如何处理,法律没有规定。因此,法律应该赋予检察机关确认违法和提出检察建议的权能。一是检察机关通过调查,认为有关机关或者其工作人员的行为违法但是无法纠正的,应当向有关机关发出确认违法通知书,确认该行为违法。二是检察机关根据调查结果,认为有关工作人员的违法行为构成犯罪的,应当依法追究其刑事责任;认为有关工作人员的违法行为虽然不构成犯罪但是违反行政纪律应当给予行政处分的,应当依法向有关机关发出追究有关人员行政纪律责任的书面检察建议。三是检察机关认为有关司法工作人员在诉讼活动中有渎职行为且不适宜继续办案的,有权建议有关机关更换办案人员。因为无论是侦查、起诉、审判还是执行活动,都是由有关机关的办案人员具体实施的,如果不更换办案人员,还是由原来的办案人员去纠正自己的违法行为,可能因其有抵触情绪而使得违法行为纠正不彻底。因此建议更换办案人员是纠正违法的一种辅助手段,可以保证刑事诉讼的顺利进行,使纠正违法更为彻底。

4.强化检察机关纠正违法意见和检察建议的法律效力。检察监督应当具有必要的法律约束力,否则法律监督就缺乏必要的权威和效用[3]。因此,建议法律规定被监督机关根据检察机关的意见或者建议纠正违法或者不当行为的义务以及不纠正、不采纳的法律责任。即:对于人民检察院依法提出的纠正意见,有关机关及其工作人员应当执行。无正当理由不执行的,要依法追究有关责任人员的法律责任。对于人民检察院依法提出的检察建议,有关机关无正当理由的应当采纳,否则,依法追究有关责任人员的法律责任。

(三)健全检察监督程序

1.法律应该规定一套完整的检察监督程序。检察机关对于诉讼活动、劳教活动和警察执法活动中的违法行为进行监督,法律应该详细规定检察机关的一整套调查处理程序,包括立案、调查取证、听证、听取被调查者的陈述和申辩、提出纠正意见或者检察建议、撤案、复议等程序。

2.规定检察机关提出纠正违法意见和检察建议必须说明理由。法律监督说理是“检察机关自觉接受监督,阳光司法、理性司法和文明司法的体现”[4],是检察理性和司法民主的重要体现;它有利于促进司法公正,促进诉讼和谐特别是办案机关之间关系的和谐;同时它也是对检察机关的一种约束。因此,建议法律明确规定:人民检察院提出纠正违法意见,应当说明有关机关的违法事实、理由和法律依据。人民检察院向有关单位发出检察建议,应当分析原因、说明理由。

3.建立检察监督纠纷解决机制。对于被监督机关不服人民检察院的纠正违法意见的救济程序,可以借鉴刑事立案监督中适用于公安机关的“复议+复核”制度的规定。即:被监督机关如果认为人民检察院提出的纠正意见不当的,可以向该人民检察院申请复议。如果该人民检察院经过复议决定维持原纠正意见的,被监督机关可以向上一级人民检察院申请复核。上一级人民检察院应当立即进行复核,并作出是否变更原纠正意见的决定,并通知下级人民检察院和有关机关执行。

注释:

[1]参见《学习时报》2008年1月28日第3版。

[2]张智辉:《论检察机关的调查权》,《国家检察官学院学报》2006年第1期,第58页。

[3]参见龙宗智:《检察制度教程》,法律出版社2002年版,第122、123页。

[4]陈光中:《法律监督说理:提高办案质量促进诉讼和谐》,载《人民检察》2006年第20期,第5页。