中国古代监察制度初探

陈　冰

中国封建监察制度是封建王朝为监察政府官员,维护统治秩序,保证国家机器正常运转而设立的制度,对中国各个历史时期的政治制度有着重要影响。

一、中国古代监察制度历史沿革

中国监察制度数千年的发展过程,大致可以分为四个时期:先秦前的萌芽时期、秦朝至清朝的封建制度时期、清末至民国的半殖民半封建制度时期及1949年以后的社会主义制度时期。本文所指的“中国古代”主要是指第二个时期。

(一)、萌芽时期

是奴隶制时期和奴隶制向封建制的转型时期,监察活动还处于萌芽状态。国家是由一些松散的诸侯国所组成,中央集权的政治体制还没有出现。相对于君主的权力而言,各诸侯享有大量独立的权力,君主既无力也没有对其进行监察的能力和必要。

(二)、封建制度时期

为了加强专制主义中央集权,封建国家建立了庞大的国家机构和官僚体制,同时为了保证皇帝对整个国家机构和官僚体制的控制,使皇帝的意志能贯彻到庞大帝国的方方面面,封建统治者相应的建立了规模同样庞大的御史机构(监察机构),以监察各级官吏的行为。因此可以说,作为一种系统化、制度化的监察制度的产生与发展是为适应封建国家的行政管理而产生的。

中国的封建监察制度从秦汉时期开始形成,到1840年鸦片战争后走向瓦解,期间经历了5个时期:1、秦汉形成时期。这一时期设立了专门的监察机构,制定了一些监察法规,确立了一些监察官吏任用方面的制度。问题主要有:监察官员分工不明确,监察法规过于简单。2、三国魏晋南北朝衰微时期。这一时期,由于军阀割据、战争不断,监察官吏的政治地位不断下降,监察制度的发展受到影响。3、隋唐完善时期。这一时期形成了台谏并立制度。完善了御史机构,在御史台下分设台院、殿院和察院,三院各有分工,相互配合,形成了严密的御史监察系统。4、宋辽金元保守时期。这个时期封建统治者加强了对监察机构的控制,宋朝台谏合一制度的确立,使监察制度纯粹成为维护皇权的工具。5、明清进一步发展时期。御史台改为都察院,统治者在加强对监察机构控制的同时也进一步发展了监察机构。

二、古代监察制度的特点

(一)、监察出于皇权、维护皇权。可以说,古代监察制度是皇帝的耳目、皇权的工具,同时也是制约官僚的一种制度。

(二)、监察机构独立自成系统,自上而下垂直管理。自两汉后,从中央到地方的各级监察机关都有专门机构和职官,基本上是与各级行政机构分离的。中央的监察官员由中央任命,有事直接向皇帝奏报,地方的监察官员由皇帝指派或者由中央监察首长任命,有事可向监察首长汇报,也可直接向皇帝奏报。

(三)、监察制度以小制大,以内制外。古代多用年轻、资历较浅、品位较低的官员担任监察官员,因为官小才不计较个人得失,年轻才敢作敢为。监察官员虽然官职不高,但职权很大,从秦汉到明清御史基本上都没有超过七品的,但他们可以“自皇太子以下,无所不纠”,而且可以“风闻奏事”,凡属国家政事,无论大小均可监察,在执行监察时不受任何机构、官员的约束,直接对皇帝本人负责。“以小制大”使得监察官员要发展,必须勇于履行职责,忠于职守,这也正是统治者所希望的。

(四)、重视监察官员的选任和素质。由于监察责任重大,因此历代统治者都非常重视监察官员的选拔,不但非常重视监察官的工作能力,而且还非常重视监察官的“德望”和“品德”,把廉洁奉公列为选拔监察官的重要条件,这是由监察工作的特殊性所决定的。

三、古代监察制度的利弊

(一)制度之利

1、监察机关组织独立,自成系统,为封建王朝监察权的实现提供了组织上的保证。

监察机关主要由御史监察和谏官言谏两大部分组成,以御史监察为主体。监察机关经过不断的发展,在组织上与行政机关完全分离,成为独立的监察机关,形成了从中央到地方的比较完备的监察系统,而且内部分工缜密:

一是历代监察机构和监察官吏,均有中央与地方之分(魏晋南北朝系例外),前者监察中央机关和文武百官,后者监察地方事务和地方官,分工明确,形成了从中央到地方的比较严密的监察网。二是在对中央机关和文武百官的监察上,监察机关内部亦有分工。

2、监察“以条问事”,有法可依。

监察功能的发挥,不仅要有组织保证,还需要有法律依据。中国历代封建统治者为了使监察机关的监察活动有明确的方向和内容,提高监察效率,同时也为了防止监察机关的活动超越自身的权限,影响国家机器的运转,除了以封建王朝通用的法律来约束监察机关的活动以外,还专门制订了各种形式的监察法规。这些规定不但是刺史监察的法律依据,也是法律准绳。

3、以卑察尊,以轻制重的政策。

为了使监察机构具有震慑百僚的权威,首先给监察机关以崇高的地位。监察官员的品秩并不高,然而,监察官的职权却很重,他们在行使监察职权时,历来没有什么限制,古代这种以卑察尊,以轻制重,并加以重赏的作法,是历代封建王朝的传统。

(二)制度之弊

1、封建监察制度对皇权的依赖性。

封建监察制度最大的弊端便在于它是皇权的附属品,封建监察制度的一切弊端皆由此而生。一是监察系统是否完善取决于皇帝的决策。国家的一切法律制度的制订与废止,一切机构的设置与裁撤,一切官吏的任免与升降,一切政令的制订与实施,都在相当的程度上受皇帝个人的意志所左右,封建的人治严重制约着监察系统效能的发挥。二是监察官行使职权需要皇帝的保护。御史弹劾不法官吏,往往受到权贵的打击报复。三是御史弹劾的效果完全取决于皇帝。这样就导致了不少监察官谨小慎微,不求有功,但求无过,明哲保身;或谄事权贵,包庇不法,以求显达;而正直的监察官往往不得善终。

2、监察机关职权繁杂,且过分膨胀。

中国封建时代的监察机关,除了监察权之外,往往还兼有行政、司法方面的种种事权。作为皇帝的“耳目之司”和亲近之臣的监察机关及监察官员,遇事随时差委,故其职权更加繁杂,影响、限制乃至妨碍了政府行政及司法、军事等部门职权的正常运转,也削弱了监察机关自身监察职能的发挥。监察机关既然以相当大的人力和精力去参与本属于行政、司法部门的工作,其自身的监察工作便不能不受影响。同时,监察机关监察职能与行政、司法职能的这种交错,混淆了监察主体与监察客体的区别,不是使监察者演变成了被监察者,就是在实际上取消了监察权,因为自己是不可能对自己实施监察的。

3、以监察地方之官代行、侵夺地方军政大权,或以地方军政大吏兼理监察之权。

中国封建监察制度的一个可取之处是监察地方的官吏与地方的行政、司法、军事长官各为系统,互不统属,各司其职。但此制在封建时代多次遭到破坏,一是监察地方的监察官代行或侵夺地方的军政大权,使中央对地方的监察流于形式,化为乌有,而且导致了地方割据、危害统一的严重后果。二是以地方军政大吏兼理监察之权,这种混淆职能的作法实际上等于取消了中央对地方的监察。这是封建专制制度不能克服的一大弊病,它从反面给我们提供了深刻的历史教训。

(责编 张静涵)