建设服务型政府的伦理道德问题探析

李玉杰　张　晶　曹婷婷

[摘要]政府伦理道德具有对法律的补充完善功能和对权力的制约规范功能，具有公共性、人民性、责任性等特征。健全伦理道德法制化建设，提高制度与组织的伦理程度，完善行政伦理道德建设运行机制，是当前我国服务型政府伦理道德建设的基本途径。

[关键词]服务型政府；行政伦理；道德；权力

[中图分类号]D630；B82

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)07-0058-03

服务型政府是在探索寻求应当采取何种适合我国国情的政府治理模式来领导我国社会主义事业发展的这一前提下，提出的一种全新的政府治理模式。目前，我国服务型政府的建设尚处于起步摸索阶段，在实践中不可避免地会出现各种各样的问题。在这种情况下，就需要我们从服务型政府建设的基础与核心即服务型政府自身的伦理道德定位着手，对服务型政府进行研究，以确保在服务型政府建设中不会出现偏离其核心价值的情况。

一、政府伦理道德的价值功能

人类自进入国家社会时代以来。“一切不平等，所有非道德和反道德因素与行为，都与制度的非道德或反道德倾向相关，并且最终都根源于制度的非道德和反道德倾向”。因此，人类社会在组织自己的社会生活、确立社会制度和构建政治体系的时候，都需要充分考虑相应的伦理关系和道德规范。

中国古代社会，在极早的时期就建立了以宗法血缘关系为特征的严密的权力关系体系，这种依靠权力的直接作用力量进行统治的社会治理模式，只能属于权治型社会治理。虽然在中国古代社会，也有儒家德治思想长期居于独尊的现象，但是此时的德治，更多的是被作为一种政治方略提出的。统治型社会治理模式的根本性决定了德治只能是一种美好的愿望，不具有实施的现实基础，其只是统治者对被统治者进行强化宣传教育以维护其自身统治秩序的一种工具和手段，因为统治者自身不受任何德治及法律的约束。

到近代社会，随着封建统治者权力体系的逐渐瓦解与崩溃，出现了权力分化现象。国家统治权力主要分化为立法权、行政权和司法权，随之也进入了管理型社会治理模式中的法治时代。经过权治时代人民对权力的消极影响有了充分认识，要求通过法制的健全来对权力进行约束，因此，法律被赋予了最高的权威。一切社会生活都要求以法律为准则，不得违背法律的要求，在这种情况下，以伦理道德为主的德治就被淡化。这种突出法治、淡化德治的社会治理模式，必然会引起政府的伦理失范行为。如公共行政的价值失衡，政府及其官员由于自身的自利性而对公共权力的非法使用，造成权钱交易、权权交易等权力腐败现象；由于政府文化重管理轻服务而导致的公务员的行政工作态度不端以及公共服务的商品化、公共组织的官僚化等政府信用缺失现象。这正如有的学者所言，“以往的公共行政研究比较重视事实分析和技术性探讨，而忽视对公共行政中伦理问题的探索，忽视了公共行政实践中价值的王国”。而服务型政府的提出正好可以弥补法治治理模式的这一缺陷。

服务型政府的突出特点就是在继续发展完善法治治理模式的前提下，更加强调政府伦理道德的突出作用。强调德治。强调法治与德治的统一。其体现出的伦理道德在政府治理中的价值功能，主要有以下两个方面：

1、对法律的补充完善功能。法律以人性的恶为前提和基础，即用怀疑的眼光审视着行政人员，漠视个体善的信念和道德良知，其谋求的是一种外在客观的保障。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权利约束权力。”作为一种规范体系，它对行政人员的约束作用主要属于一种底线的约束，只有在行政人员的行为已构成犯罪时才能进行直接的制裁，对于一些行政人员中大量存在的不道德行为只是起到一种外在的威慑作用，根本不能真正起到事先预防和根本遏制的作用，于是就出现了很多的“钻空子”不道德行为。法律只是硬性规定行政人员做什么或者不做什么，难以对做的程度与态度加以控制，鉴于法律的这种不灵活性，其无法满足行政人员实际工作的现实需求，并且法律总是滞后于现实生活的。法律不可调节的这种自身缺陷，其实就是对无德行为的倡导。“法律惩罚是治标的措施，而伦理建设则是治本”。强调服务型政府建设的伦理道德，就是对法律自身缺陷的一种填补，是对法治的补充和完善。

2、对权力的制约规范功能。伦理道德对权力的制约规范主要是通过以下两种形式来体现的。一种是借助法律的外衣，对政府的伦理道德进行相关的立法，利用行政伦理法律对权力进行的一种直接规范与制约。“道德和法律的结合能赋予公务员道德以法律的意义，刚柔并济，自上而下使公务员的行为在道德上有了依据。”世界上的许多国家都通过伦理立法来对权力的非正常使用进行相关的限制，并取得了不错的效果。另一种则是通过伦理道德内化了的自律机制来对权力的行使进行间接的制约。其主要通过行政人员依其自身具备的道德素养来进行的自我约束自我管理，并且其自身具备的这种道德素养是可以改变的，通过学习培训可以不断完善的。

二、服务型政府伦理道德品质的意蕴

建设服务型政府首先要明确与之相适应的伦理道德理念，这对建设一个什么样的政府、怎样建设政府具有重要的指导意义。我们认为服务型政府伦理道德品质至少应包括以下几点：

1、公共性：服务型政府伦理道德品质的内涵。服务型政府作为一个组织存在，其独特性主要表现在它的公共性，首先从存在的基础看，服务型政府是公共支持的组织。因此，政府伦理又称之为公共伦理，即“以公共管理系统为主体或以公共管理者为主体，针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。”社会契约论讲得很清楚：政府的合法性是建立在公民与政府、公民与社会及公民之间的社会契约基础上，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权力委托，政府应保护全体公民的公共利益，充当人民的忠实公仆，否则公民有权收回委托的权力，选举出新的政府。“无论是政治学意义上还是行政管理学意义上，政府权力的重要特征之一就是政府权力的‘公共性。”因此政府必须对全体公众负责并接受公众的监督。其次，从信念追求看，服务型政府是追求公共精神实现公共价值的组织。公共行政的过程就是公共权力的产生、运行和发挥作用的过程，公共权力要提供一种实现社会公正的规则和秩序。即政府在行政过程中必须维护公共利益。维护社会的公平与正义，不得非法使用公共权力作出违背公义的事情。再次，从职能定位看，服务型政府是提供公共服务的组

织，其提供的服务不但要满足公众的要求。还要能够获得公众的满意。政府提供的服务是公共的。说明其是为全体公民提供的服务，而不是为某个统治者或者某个利益集团服务的。最后，从最终表现看，服务型政府是赢得“公共信用”的组织。否则，政府的合法性就会出现危机，而且还会对经济的发展、社会信用体系的确立带来相应的负面影响。

2、人民性：服务型政府伦理道德建设的宗旨。在现代社会，将人民主权作为立国原则是世界各国的通例。我国现行宪法的第2条指出：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这就要求政府坚持以人为本、服务至上的原则。“服务至上原则要求政府从公共服务制度的制定，到制度实施的全过程都应该以社会公共需求为中心，以服务对象为导向”。人民主权的立国原则不仅为服务型政府的建设提供逻辑起点，更是服务型政府伦理道德建设的宗旨。服务型政府要想确保政府行政的“人民性”，应该保证做到要及时回应人民的需要，重视人民的参与，接受人民的制约，努力实现人民民主；并且要求政府在治理过程中“着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，创造有利于人的全面发展的制度环境”。要求行政人员在实践中切实贯彻“权为民所用”办实事，真正实现权力来自人民，用于人民，将权力用到实处；“利为民所谋”抓大事，真正实现人民群众的根本利益，让人民群众富裕起来；“情为民所系”解难事，真正实现与民同甘共苦、共患难，帮助群众排忧解难，始终把人民的福祉放在首位。

3、责任性：服务型政府伦理道德品质的核心。建设服务型政府，实现由全能政府向有限政府的转变，并不意味着权力和职能的收缩，政府责任就可以减少。相反，在服务型政府的治理模式下，更要强调责任。政府必须树立责任意识，培养责任精神。所谓责任政府就是指政府必须承担来自宪法和法律所规定的责任，并向所有的公民及他们的代表机关负责，表明政府机关及其公职人员在违法失职或不当行政时必须承担政治上、法律上和道德上的责任，服务型政府同时也是责任政府，而责任政府才可能成为诚信政府。“一个诚信社会的建立，前提是首先要有一个诚信政府”。责任是指应该做好自己分内的事，为自己失职的行为承担后果，接受谴责和惩罚。责任意识是民主政治时代的一种基本价值理念，是行政人员在行政管理活动中所应拥有的职业意识，责任意识的集体内容可以概括为行政人员的博爱、公正、求实和自我节制等意识，是行政人员关于公共行政公共性的信仰在行政管理活动中的体现。在服务型政府建设中，要想科学落实“为民服务”的理念，必须加强行政人员的责任感，提高其责任意识，只有这样才能落实为民服务的主动性、积极性，确保为民服务的品质。

三、当前服务型政府伦理道德建设的基本途径

在我国深化行政体制改革的过程中，要实现从传统的官僚制政府向现代服务型政府转化这一基本目标，政府伦理道德建设势在必行。服务型政府伦理道德建设是一项长期的浩大的社会系统工程，任务极其艰巨。在当前条件下，主要有以下基本途径。

1、健全伦理道德法制化建设，为服务型政府建设提供良好的法治基础。在现代国家越来越多的伦理道德规则被纳入法制建设的进程中。政府伦理的法制化有利于增强政府伦理的约束力。以民为本、为民服务，以公共利益为价值取向的服务型政府在法律和制度上作为行政伦理的体制保障，德治和法治相统一的社会要求行政伦理的法制化，才能实现人的价值。实现公共利益最大化。政府伦理道德作为软件，只有通过政治、法律等硬件系统的功能才能更好地发挥其作用，否则，其很难对社会产生实际的影响。健全伦理道德的法制化建设，不仅要在宪法、行政法和刑法等法典中完善有关政府伦理道德方面的规定，更要制定专门的政府伦理法典。如美国1978年制定的《联邦政府伦理法》、韩国1981年制定的《公职人员伦理法》、日本1999年制定的《公务员伦理法》。这些国家的政府腐败等伦理道德失范的现象相对发生得少，与其完善的政府伦理法制不无关系。而相对而言，我国虽然已有《行政监察法》、《公务员法》等相关伦理法规，但是在专门的政府伦理道德方面的法律还是空白。因此，我们必须加快政府伦理道德的法制化建设，不但要出台一部完整全面专门的政府伦理法，更要健全相配套的相关法律、法规建设，以此来为服务型政府的建设提供良好的法制基础，将服务型政府对行政人员的相关伦理道德要求以法律的形式固定下来。

2、提高制度与组织的伦理程度，为服务型政府建设提供良好的构建框架。现阶段我国出现的很多伦理道德失范问题与政府组织与制度设计的不完善有很多关系，而政府行为失范重要原因之一便是制度伦理没有建立起来。所谓政府制度伦理，“就是政府制度伦理化与政府伦理制度化的统一，是从政府制度伦理化走向政府伦理制度化。”由于组织与制度设计方面的缺陷，致使实际工作中出现很多监督与奖惩方面的漏洞，因此行政人员在实际工作中也就疏于、懒于自觉培养自身的伦理道德素养。因此，必须提高政府组织与相关制度设计的伦理完善程度。要设立政府伦理的咨询评议机构。加大对行政人员伦理品格的监督与考核，将行政伦理道德纳入行政人员的绩效评估体系中，并做到赏罚严明，把行政伦理评议、咨询机构的伦理鉴定等直接与行政主体的任职、职位升降、奖励等挂钩，为行政人员的道德行为提供一定的内在动力与外在压力。此外，还可以建立以法律为后盾的政府机关及其行政人员的行政信用制度及信用档案，并将现代先进手段引入到信用体系的建设过程中如“电子政府”等形式，使行政主体更好地接受广大人民群众的监督，提高其行政行为的透明度，增强其行为的自律性与自觉性，为服务型政府建设提供良好的制度与组织准备。

3、完善行政伦理道德建设运行机制，为服务型政府建设创造良好的行为环境。人不断追求自我进步、自我发展的欲望，为伦理道德的完善提供了主要动力。但是，行政伦理道德建设仅仅依靠制度约束和主体自发性是远远不够的，必须有一套相互配合的有效的运行机制，包括教育机制、激励机制、监督机制和评价机制等。其中，教育机制是最重要的。伦理道德并不是一成不变的，可以通过后天有目的的培训、教育与自修而得到提高。因此，我们必须要重视伦理道德的教育与培训机制，而且这一教育与培训应该是在全社会范围内广泛进行的，在全社会范围内形成优良高质的伦理氛围。当然针对行政人员，我们更要依据其身份特点对其进行有针对性的培训与教育，通过说服、启示、诱导等手段向其传输行政伦理规范，并可以通过设定科学合理、灵活多变的专门伦理培训课程，来增强行政人员的政府伦理道德认知，强化其道德自律意识，使行政人员认识到公共伦理是为政之本，从而引导其树立正确的权力观、政绩观、是非观、善恶观、荣誉观、从而养成良好的伦理习惯，将其与现阶段的历史任务及本职的工作结合起来。“如果行政人员能够具有强烈的道德责任意识，他就能够超越法律制度对他的岗位责任的一切规定，使他的岗位责任得到最充分的履行，并在履行岗位责任过程中，使法律制度的不充分性得到补充，使法律制度的一切不适时的和不公正的规定得到纠正。”

行政伦理的激励机制是社会“依据价值体系标准，对行政主体的行为进行引导、激发和调控的活动和过程。”政府的行政伦理教育与激励机制建设既要体现本民族的优秀传统文化，又要具有鲜明的时代特征；既要保证伦理培训教育的长期性与稳定性，又要保证伦理培训教育的实用性与创新性。只有与现实相结合的伦理教育与激励才能体现出其强大的范导能量，为服务型政府建设提供优良的社会文化环境。同时，用法律约束和各种外部监督作为“刚性”约束规范行政伦理道德的“柔性”，还必须加强和完善行政人员的监督和评价机制，对于违反行政伦理规范的公务员予以严肃惩处。

责任编辑侯琦