农村人力资源的社会保障问题

王丽丽　葛　优

[摘要]现阶段我国农村人力资源的社会保障在公正性、公平性、连续性、全面性方面还存在一些问题，制约了农村人力资源在新农村建设中的作用发挥。本文分析了现阶段我国农_村人力资源的特点并提出对策性建议。

[关键词]农村社会保障；农村人力资源；公共性；公正性；连续性；全面性

[中图分类号]F304.6

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)07-0032-03

农村人力资源的有效开发是加速新农村建设的重要前提和保证。现阶段我国农村人力资源主要包括两部分：一部分是外出打工的务工人员。据对某县的调查，现行农村20岁至55岁年龄段外出务工的人约占其人口总人数的70％以上；另一部分是留守务农人员。其中大部分是老人、妇女和儿童。新农村建设需要这些人力资源充分发挥作用。但事实上，由于他们的社会保障缺失，这些人绝大多数还在为眼前的生计而奔忙，难以承担起新农村建设主力军的重任。因此，本文针对这两部分群体进行农村人力资源的社会保障问题探析。

一、现阶段我国农村人力资源的特点

1、整体文化水平低。随着我国经济和社会的发展，农村的教育情况得到了一定的改善，但农村人力资源整体仍然处于低文化水平阶段。根据《中国农村住户调查年鉴2006》的数据，2005年农村就业人员的文化程度指数为7.9年。其中文盲、半文盲文化程度的占6.9％，小学文化程度的占27.2％，初中文化程度的占52.2％，高中文化程度的人数占10.3％，中专及中专以上文化程度的人数占3.5％。在农村，青年人普遍认为在家种地没出息，向往城市的繁荣，对农业没有兴趣，不愿学习农业科学知识，甚至放弃农业生产，致使目标脱离现实。

2、社会地位低。由于我国城乡二元结构的存在和国家优先发展工业的经济政策导向，使得社会服务和公共物品供给等制度在城乡之间存在重大的差异，农民失去了一些相应的权利，社会地位低下，即便流动到城市，仍改变不了他们的社会地位。主要表现为：(1)有些农民工受到歧视，无法取得与城市居民同等的地位和享受像城市居民一样的各种福利待遇；(2)留守妇女所受的不公正待遇是双重的：她们不但在城乡分割体系下深受歧视，而且作为农村家庭主力军淹没在男性身后。

3、经济生活条件差。我国农民主要靠田地解决日常温饱问题，城乡居民收入存在很大的差异，农民经济条件差，生活质量比较低。城镇居民人均可支配收入占农村居民人均纯收入的比例，如果考虑到社会保障、基础设施等的差异，再剔除农民收入中的实物部分，城乡实际收入差距将扩大到6倍左右。

4、流动性大。农村人力资源具有一定的流动性，农忙时大部分选择在家务农，而其他时间则选择外出打工，这已成为其生活的一种方式。这也使得外出务工人员工作间断性强，流动性增加。

总之，农村人力资源在我国处于弱势地位。其原因是多方面的，其中重要的一条就是他们的社会保障缺失。布莱尔认为，为了从根本上解决失业问题，必须采取下列措施：为年轻失业者提供教育、就业服务；通过福利改革为失业家庭提供希望；为单亲家庭提供职业、教育和培训服务；提供充分的保障就业资金。这说明教育与社会保障在增加就业、提高人民生活质量上起着不可替代的作用。因此，加强农村人力资源的社会保障制度建设，改善其基本生活质量，是开发农村人力资源的重要前提。

二、我国农村人力资源社会保障的缺失

杨初良先生对社会保障的内涵作了比较全面的诠释：一是实施社会保障的主体必须是国家或政府；二是社会保障是通过立法实施，具有法律强制性的一种社会行为；三是社会保障的客体是全体社会成员；四是社会保障的基金来源于国民经济收入或GDP的再分配；五是社会保障是满足全体社会成员的基本生活需要。

1、公共性缺失。社会保障体系要相对成熟、合理，应该有更大的相容性。能取得更多人的共识，即具有公共性。由于城乡二元结构的存在，目前我国社会保障工作重城市轻农村、重工业轻农业的现象仍然存在，城市与农村社会保障供给存在很大差异。一是在保障项目方面，城镇职工享有社会保险、社会救助、住房保障等较为全面系统的保障，同时还全面开展了特困救助、五保供养等保障项目。二是农村的社会保障制度处于刚刚起步阶段，作为公共物品的社会保障供给严重不足，农村社会保障事务并未惠及每名社会成员，社会保障几乎未涉及到农村留守人员。三是农民的保障基本上还靠家庭和土地，基本生活很难保障。在我国农村，留守妇女已经成了农业生产的主力军，但她们还要照顾老人和儿童，农村社区还未充分发挥其作用，为留守妇女、老人、儿童服务的意识不强，造成留守人员对社区缺乏信任与依赖。

2、公正性缺失。一是城镇居民社会保障先于农村人口社会保障，社会保障主要由国家供给，政府职能融入其中；而农村社会保障起步则比较晚，加之农村人口众多和政府财力有限，致使农村社会保障在运行过程中产生的原本属于政府职能范围内的问题都要靠农民自己解决，如社会保障资金的筹集、社会保障体系的建立与完善等。二是由于我国农村大部分壮劳动力外出务工，留下的大部分是老人、妇女和儿童，他们是缺乏社会保障的参与和自为能力的，致使农村社会保障自实施以来发展缓慢，农民参保程度较低，一些农村居民丧失或放弃了享有社会保障这一公共物品的权利。据统计，占全国人口70％的农民只享有全部社会保障费的11％，而占全国人口30％的城镇居民却占有了全部社会保障费的89％，从年人均占有社会保障费上看，城镇人口是农民的30倍。三是在最低生活保障方面，我国采取城乡二元结构，目前大部分农村主要依靠政策性规定实行低水平的社会救助，这种保障权利的不平衡是违背公平原则的。

3、全面性缺失。一方面是指社会保障受益人群的覆盖面有限。现阶段我国农村社会保障覆盖范围十分狭窄，纳入社会保障体系的只是一部分社会成员，其中大部分是企业单位和国家机关工作人员，而占我国人口七八成的农民却被忽略，农村社会保障覆盖率极低且质量不高。根据国务院研究室最新发布的《中国农民工调研报告》显示，中国外出农民工已达1.2亿；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数达2亿人。在这个庞大的人群中，总体的参保率非常低，目前农民工的养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率，分别为18.7％、10.3％，21.6％、31.8％和5.5％，农民一旦出事，很难得到应有的补偿，生活往往陷入困境。另有资料表明。在我国农村，还有一部分留守妇女没有参加农村合作医疗保险，其中没有参加的原因具体为：“不知道

有农村合作医疗”的为15.8％，而“没钱参加”的比例为29.8％，由于“政府补钱太少，没有什么帮助”的为47.4％，另外还有7％的留守妇女是由于其他原因没有参加。社会保障在农村残疾人的覆盖范围更是狭窄，工伤保险和失业保险的覆盖率极低，即使是城市也不到2％，而农村几乎就没有工伤保险和失业保险。

4、连续性缺失。主要指农村人口由于流动而造成社会保障的间断或中断。农民工是典型的流动人口，他们的“候鸟式”的就业方式，往往造成他们失业后生活没有保障，再就业时社会保障也不连续。造成这种不连续性的原因主要有二：一是我国社会保障制度体系还不健全，在城乡之间、各地区之间以及各类社会成员之间还存在较大的差异；二是我国社会保障运行机制不完善，致使城乡和各地区的职能机构之间的职能不能很好地衔接和协调。这种连续性缺失十分不利于劳动力在不同经济成分之间的合理流动。

三、完善我国农村人力资源保障的对策与建议

1、打破二元结构，加大供给力度，恢复农村社会保障的公共性。由于我国社会保障的供给基本由政府垄断，对城镇与农村采取不同的社会保障政策，农村的社会保障供给还不能使全体人员受益，使农村社会发展十分缓慢，社会收益远远低于城镇。因此，要加大对农村社会保障的供给力度，恢复社会保障的公共性。一方面应适当引入市场竞争机制，通过不同的供给主体，加大对农村社会保障的供给，使农村的留守人员都可以切实享受到基本的社会保障。另一方面，要根据农村人力资源的实际情况，制定相应的社会保障政策。如，针对留守的老人、妇女和儿童的社会保障应重在保障其基本的生活水平；针对外出务工人员的社会保障应重在保障其工作、养老等摹本的权益。从而使社会保障体系相对成熟、合理、有更大的相容性，能取得更多人的共识，恢复其公共性。

2、创新管理手段，输送专业人员，保证农村社会保障的公正性。社会保障不仅具有公共性，也是维护我国社会稳定的重要因素。作为社会保障供给主体的政府有义务充分发挥政府职能，积极参与我国农村社会保障工作，维护社会保障的公正性和国家稳定。我国宪法第45条规定：公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家要发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。由此不难看出，政府积极参与社会保障，为社会提供一种管理层级化、服务社会化的社会保障制度是政府的义务所在。一方面，政府应采取同等态度为社会提供公共服务，以体现社会保障的公正性；另一方面，政府可根据各地方的实际状况，采取灵活的社会保障政策，加大对农村社会保障的管理，促进农村社会保障的发展。中央政府可适当赋予地方政府一些实权，输送专业管理人员到地方政府，使地方政府可以创新管理方式，根据其实际情况制定相应的社会保障政策，采取灵活的社会保障形式，促进农村社会保障事业的发展。

3、完善制度体系，健全责任机制，强化农村社会保障的连续性。我国虽已初步形成了社会保障体系，但随着经济体制改革的进行，现有社会保障体系已有很多地方不能适应现代社会的发展要求。因此，政府应充分发挥其职能，根据存在的问题和漏洞，结合国民经济运行发展和各地区的实际状况，不断完善社会保障制度体系，建立一个立法统一、决策统一、制度统一的社会保障体系。现有的社会保障制度忽略了农村在外务工人员具有流动性的特点，不能真正地为农民工提供便利的服务，使农民工参保的积极性不高；还有一部分农民工急需用钱，直接退保解救燃眉之急。因此，针对农民工的社会保障政策，一定要适应其流动性大的特点，进一步健全社会保障运行中的责任机制，使农民工流动转移过程中的保险关系和待遇能够转移接续，确保农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害；同时，还要兼顾农民工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性。

4、依托立法支撑，扩大覆盖范围，落实农村社会保障的全面性。社会保障作为一种公共物品，应使全体社会成员受益，但我国现阶段社会保障政策并未使全体社会成员受益，一些特殊群体的社会保障政策仍处于“真空地带”。有数据显示，我国农村残疾人口工伤保险覆盖率为0.4％，失业保险覆盖率为0.6％。这说明我国现有的社会保障政策还未充分考虑到具体的对象，政策难免有些单一。因此要扩大社会保障的覆盖范围，首先要完善相关的社会保障制度本身，政府应积极参与到社会保障中，不断完善社会保障制度本身的各项具体内容，增加社会保障的种类，促进农村社会保障发展。其次，要制定相关的政策法律，以具体的立法做支撑，保障特殊群体的社会保障权利。扩大社会保障的覆盖面。再次，要因人制宜，制定不同的社会保障政策，可为农村留守人员制定保障其基本生活水平的社会保障政策，可为外出务工人员制定适应其流动性的相应的社会保障政策。最后，政府要努力促使外资企业积极参加社会保障，主动为社会成员谋利益。只有保障了农村人力资源基本的权利和基本的生活水平，才能使其投入到新农村建设之中，加速农村城市化进程。

责任编辑侯琦