党内民主６０年：成就与展望

胡国喜

[摘要]党内民主是党的生命。建国60年来，我党始终重视发展党内民主，使党内民主建设取得了令人瞩目的辉煌成就。本文在回顾建国以来党内民主发展的主要成就的基础上对党内民主的未来发展走向作出学理性的展望。

[关键词]建国；60年；党内民主；成就；展望

[中图分类号]D262

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)07-0020-03

一、党内民主发展的主要成就

(一)党内民主理论创新上的成就

1、用制度充计、创新、安排来发展党内民主。建国后，执政的中国共产党高度重视党内民主的发展，党的八大鉴于党在民主革命时期党的代表大会不能按期召开的情况，“采取了一项根本的改革”，那就是实行党代会常任制，它的初衷就是“使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，从而达到发展党内民主的目的。但遗憾的是，八大提出的党代会常任制只在1958年5月开了八大二次会议，其后由于党内政治生活的不正常，便废而不行。究其原因，就在于常任制这种做法并没有形成制度性、法规性的规定，从而使得它随领导人的看法和注意力的改变而改变。改革开放以来，我党充分吸取“文革”以来党内民主遭受破坏的教训，并从理论根源上探寻原因，认识到“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”。因此，要保证党内民主能够顺利发展就“必须使民主制度化、法律化”。这标志着我党在党内民主理论上取得了突破性的进展。此后，党内民主的发展就走出了一条依靠制度的设计、创新、安排的新路子，这就成为党内民主实现顺利发展的理论渊源。

2、从发扬党内民主到发展党内民主的嬗变。建国前，由于革命斗争的严峻形势，党内民主更多的是作为民主集中制框架内的一种民主作风来加以发扬，基本上属于党的作风建设的范畴。建国以来，随着党执政后党内民主实践的不断推进，党对党内民主的认识也不断深化。特别是在党的十二大报告中，首次提出了“努力发展党内民主”，从“发扬”到“发展”并不是字面意义上的简单转换，而是意味着党内民主在建设领域的重大切换，亦即党内民主不仅仅是党的民主政治生活中的一种作风，更是党的制度建设的重要组成部分。党内民主从作风建设跃升到制度建设的战略层面，这代表了党内民主理论的进一步成熟，从而形成了党内民主的发展逻辑：作风建设是基础，制度建设是根本。因此，既要充分发扬党内民主的作风，又要重视党内民主的制度构建。小平同志明确指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。只有把作风建设和制度建设有机衔接，才能形成巨大的合力，有效推进党内民主的发展。

3、党内民主是党的生命。建国60年来，党内民主在理论上的制高点是党的十六大提出“党内民主是党的生命”的命题，它把党内民主提高到关于党的生死存亡的战略高度。我们从“党的生命”这个命题的历史考察中可以发现：在不同的历史时期，党出于存在和发展壮大的政治需要，对党的生命这个命题的认识是与时俱进的。在民主革命时期，我党提出政策和策略是党的生命；建国后，我党提出党的团结和统一是党的生命；在新世纪，面对世情、国情、党情和党的历史方位的变化，我党提出党内民主是党的生命。这三个命题看似矛盾，其实是具有内在的关联性和统一性的。党内民主可以造就党的团结统一，从而制定正确的政策和策略。因此，认识党内民主是党的生命，这代表着我党探究到党的生命的本质，也意味着党对民主的认识已上升到新的理论高度。

(二)党内民主实践探索上的成就

“民主是个好东西”，由于党内民主是一般民主原则在党内的映射。所以，我们也可以说党内民主是个好东西。但“民主是一个陀螺：它只有像陀螺那样运转起来才有意义”。同样，党内民主能否实现的关键就在于构建一个良好的运行机制。建国60年来，我党在实践中逐渐探索并形成了以党代会、党委会、党内选举、党内监督、党员权利保障制度等五大制度为基础的党内民主运行机制，使党内民主实现了良好运转，主要表现在：

1、党代表大会制度不断完善。八大提出实行党代会常任制，这是完善党代会制度的重要举措，后由于历史原因而没能坚持下去，只开了一次八大二次会议。改革开放后，党代会常任制又重新列入了党的议事日程。于是，在党的十三大后，中央先后组织在12个县(市、区)进行了党代会常任制试点。其中一些试点反馈较好，如浙江台州等地。党的十六大后，党代会常任制试点扩大到20多个，其中涌现出一些典型，如四川雅安等地。经过十多年的试点，党代会常任制的内容逐渐明晰，主要包含两个方面：一是党代会年会制；二是党代表任期制。在总结经验的基础上，十七大提出完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党的代表大会常任制。并首次提出实行党代表任期制，不仅使党代表的权利和职责在任期内有了制度保障，而且表明我党在常任制上已迈出关键性的步伐，必将大大推进党代会常任制的进程，进而完善党代会制度。

2、党委会制度不断健全。党委会的实质在于实现集体领导。建国后，八大明确提出要实行集体领导和个人分工负责相结合，二者不可偏废。十一届五中全会指出“集体领导是党的最高领导原则之一”，之后小平同志在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票。”到了党的十六大，提出了凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。这就使得党委会议事的步骤和操作性更强。特别是党的十七大提出推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，明确了实行票决制的范围，并建立了党的常委会向全委会负责和报告工作的制度，有利于实现集体领导，进一步健全党委会制度。

3、党内选举的方式不断创新和丰富。执政后的党内选举显得尤为重要，八大就规定党的选举必须能够充分表现选举人的意志。改革开放后，党的十三大在党内选举中引入了差额竞争机制，这是一个重大突破。之后，中共中央分别制订了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列党内规章，从而使党内选举工作不断走向制度化、规范化。尤其是党的十七大代表选举采取15％的差额比例，进一步推进了党内选举。近年来，一些地方党委积极推进村党支部书记两推一选。乡镇党委书记公推直选，领导干部公开选拔、竞争上岗，创新和丰富了党内选举的形式。党的十七大在总结各地试点改革经验的基础上，明确提出“改革党内选举制度，改进

候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”可以预见，这势必成为推进党内选举不断完善的强大动力。

4、党内监督不断加强。建国后，党就建立了中央和地方监察委员会，对各级党组织和党员实施自上而下和自下而上相结合的监督。党的十二大后，党提出要从严治党，党内监督也表现出了新特点，主要是形成了以制度监督为核心、多种监督形式相结合的监督模式。诸如，党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作；党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题；上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督等。2003年12月，中共中央正式颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，这是我党第一部关于党内监督的专门法规，标志着党内监督正式走上了制度化、规范化、程序化的轨道。十六届四中全会提出了实行党务公开，建立巡视制度，依法实行罢免制、质询制、问责制等一系列制度，拓宽和健全了监督渠道，加强了对权力运行的监督和制约。党的十七大充分肯定了十六届四中全会以来的党内监督成就，进一步提出了实行中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督以及党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。这就理顺了党内权力授受关系，明晰了监督的主客体关系，有利于推进党内监督的稳健发展。

5、党员权利保障制度不断健全。建国后，党的八大党章明确规定了党员的知情权、建议权、选举权、批评权、辩诉权、申诉权和控诉权等七项权利，比首次规定党员民主权利的七大党章多了三条，使党员享有更多的民主权利。党的十二大后，党员享有的民主权利进一步增多，包括党员具有参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的培养和训练的权利；党员具有表决权；要求有关组织给以负责的答复的权利等。同时，新党章严格规定党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。2004年9月，中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，这个条例是建党以来有关党员权利的最全面、最系统的规定，对党员权利的范围，权利的行使和保障都作了系统而明确的规定。党的十六届四中全会提出逐步推进党务公开，增加党组织工作的透明度，使党员的各项民主权利得到了更加有效的保障。十七大提出尊重党员主体地位，保障党员民主权利，赋予党员在党内的主体地位，这就夯实了保障党员权利的基础。

二、党内民主发展的前景展望

(一)致力方略：继续发展党内实体民主的同时，更加注重发展党内程序民主

应该看到，建国60年来，特别是改革开放以来，我党党内民主建设取得了巨大的成就，尤其是使党内民主的发展走上了一条依靠制度设计创新和有机安排的科学道路，从而建构起由党代会、党委会、党内选举，党内监督和党员权利保障制度等五大制度所组成的党内民主运行机制。就党内民主的合理运行机制来看，现在已经基本成形并初具成效。但如果从党内民主的宏观视域来看，我党的党内民主还存在着实体民主与程序民主发展脱节的不足，这就成为今后我党加强建设和发展的着力点。

我们知道，党内民主包括党内实体民主和党内程序民主。党内实体民主，主要是指党内民主在制度层面的规定。如上所述，我党在发展党内实体民主上已经迈出坚实而有力的步伐。而党内程序民主，是把关于党内实体民主的制度性规定转化为具体实践所必须遵循的方式、步骤和顺序。党内程序民主的意义和价值就在于：由于制度的宏观和抽象所决定的制度空间宽广，而给予制度的执行者以自由裁量权，这种自由裁量权可能导致制度执行的偏差即有利的就执行，不利的就变形，而程序民主所具有的权威和理性能最大程度地限制任意裁量权，减少和避免管理和决策过程中的随意性，保证制度规范的贯彻执行，提高其实现的程度。因此，党内实体民主要在程序民主的规范框架内运行，而程序民主则为实体民主的实现提供程序保障，没有程序民主保障的实体民主，必将流之于形式，从而导致制度失灵、制度停摆，这不仅严重冲击制度的权威性和合理性，而且当人们的制度预期与实践效果形成巨大反差的时候，有理由怀疑制度建党的科学性，而解决这一切问题的关键，就在于不断完善党内实体民主制度建设的同时，更加注重党内程序民主的发展。

因此，今后党内民主的发展必须致力于两个方面：一方面是党内实体民主方面的制度进一步设计创新、安排完善尤其是要精化、细化，要着重于制度的精细化建设。一方面是党内程序民主方面要给予高度的重视和切实的建设。党内民主是党的生命，党内程序民主可以说是党内民主的生命，因为没有规范化法规化的程序作保证，以制度为基本载体的实体民主就难以实现其预期效益。

(二)致强方略：构建基层民主和高层民主有机衔接的良性互动共进机制

从党内民主的层次结构来看，党内民主基本上可分为两大部分：高层民主与基层民主，亦即宏观民主和微观民主。高层民主表现为党员参与、管理、决策党内重大事务方面的民主，这是发展党内民主的关键。高层民主具有全局性的影响力，因而推进高层民主必须采取十分慎重的态度，因为如果贸然推进高层民主，势必造成党内乃至国家的动荡，前苏联在这方面的惨痛教训令人记忆犹新。基层民主是党员参与、管理、决策党内日常事务以及基层事务等方面的民主，可以说，基层民主是高层民主的基础和保证。基层民主作为党内民主的具体化和直接体现。它的实现程度直接体现和反映党内民主的发展程度。因而，相对于高层民主的间接性而言，基层民主具有直接性的特征，这就使它成为我党发展党内民主的决心和诚意的风向标。因此，必须积极推进基层民主的发展，为高层民主的推进培育民主环境和民主土壤。

基于党内民主的双层构架，可以衍生出发展党内民主的两种基本策略：一种是自上而下式，即以高层民主带动基层民主。一种是自下而上式，即以基层民主推进高层民主。应该说。这两种策略各有利弊。就前者而言，高层民主所具有的全局影响力对基层民主的发展具有强大的优势，因而高层民主的每一步发展都将对基层民主产生重大影响。问题的关键在于，巨大的影响隐藏着极大的风险。如果高层民主搞不好，其对基层民主的影响将是灾难性的，“文革”十年动乱所造成的党内民主史无前例的大倒退历历在目。就后者而言，发展基层民主，有利于锻炼基层普通党员的民主素质和培养党内民主氛围，为高层民主的发展夯实基础。同时，从基层民主中涌现出的一些成熟的制度和经验可以为高层民主所借鉴和吸收。但是，如果基层民主的发展，包括一些好的做法和经验，并不为高层民主所接受的

话，即得不到高层民主的肯定，那么基层民主建设的成果由于合法性的缺失，其迟早难免功亏一篑。出于这两种策略均有利弊的考量，合理的做法就是把这两种策略结合起来，相取所长，互补不足，臻于至善。

(三)致思方向：发展党内民主，不仅是党建的目标，更是实现人民民主的路径抉择

党内民主和人民民主是我国社会主义民主政治的两大基石。人民民主是社会主义的生命，党内民主是党的生命，二者虽然分属于不同层次的民主领域，但其重要性都不可替代。从政治学的民主理论看，国家形态的民主与一个政党党内的民主基本上是无涉的关系，但在我国的政治框架下，中国共产党是唯一的执政党并将长期执政下去，解决中国的问题关键在党，所以我党党内是否民主直接影响到人民民主能否实现。但这并不意味着，党内民主可以代替和包办人民民主，相反，发展党内民主的终极目标是实现人民民主。这已成为我党发展党内民主的战略目标，它发端于党的十三大所提出的“发展党内民主是实现人民民主的一条切实可行、易于见效的途径”，明确于党的十六大指出的“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”，成熟在党的十七大所要求的“要以扩大党内民主带动人民民主”，“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。这标志着党内民主发展范式的重大变化：发展党内民主已不仅仅是我党的党建原则和方法，更是上升成为发展人民民主的战略路径选择。

在我国，党内民主与人民民主的关系，是7400多万人的民主与13亿人的民主之间的关系，所以就从属关系来说，党内民主寓于人民民主之中，是人民民主的一个子系统。作为子系统，党内民主不可能游离于人民民主的大范畴之外而独立发展的，相反，党内民主的发展是有限度的，这个限度就取决于人民民主发展的程度。所以二者之间不是交集而是包容与被包容的关系，在这种包容关系中，党内民主不是人民民主的自然延伸，人民民主也不是党内民主的简单外溢。而是存在着内在的关联性和统一性，关键就在于构建一个二者互动发展机制。需要指出的是，要对人民民主对党内民主发展的促进作用给予高度的重视，目前学界乃至政界，对这点有漠视的趋向，似乎党内民主一发展，人民民主就自然而然跟着上去了，这是一种极大的误解。马克思指出“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”，由此可见，党内民主的发展，是受制于人民民主的发展的。所以，为了发展党内民主，要更加注重发展人民民主。这就需要构建一个党内民主与人民民主的互动发展机制。

这个互动发展机制的目标指向，就是达到人民民主对党内民主的促进和决定的作用，同时为党内民主的发展提供必需的民主土壤和民主氛围，而发展党内民主则推进着人民民主空间的扩大，从而使二者达到一种互动共进的发展态势。显然，在我国的政治发展逻辑中，这个互动机制的发生装置亦即原动力是而且只能是党内民主，正是通过发展党内民主，达到党的内在和谐与民主，进而实现党的民主，即党行使外部功能的民主性，通过党的外部功能的民主，渐次示范和带动人民民主。当然，人民民主的发展路径，并不限于党内民主的示范带动，而是可以积极探索多种实现形式，而这种探索，是为拓展党内民主的空间服务的。也就是说，发展党内民主，是为了发展人民民主；同时发展人民民主，是为了更好地发展党内民主，二者就在这种互动发展中实现共进。这将是今后发展党内民主的目标指引和理论导向。

责任编辑李秀华