宁陕:“省直管县”的前世今生

今年3月1日起,陕西榆林神木县在全县范围内实施全民免费医疗,此舉引起了社会各界的广泛关注,一时成为舆论热捧的对象。

紧接着“神木试验”的,就是媒体5月份广为报道的《国家级贫困县宁陕拟推12年义务教育》。此被人称为“宁陕现象”。

宁陕县是僻处陕南山区的国家级贫困县,2008年地方财政收入只有1500多万元,7.4万的人口中农业人口就有6.4万,农民人均纯收入到2008年仅为2431元。宁陕县只有一所普通高中,在校生高峰时期达到1600名,按照每个学生每年全部教育成本2500元计算,要实现高中全部免费,宁陕县财政每年需要拿出400多万来补贴。如果按照2008年宁陕县地方财政收入来计算,400万的投入意味着仅高中教育投入就将占到宁陕县年地方财政收入的26%。

是什么让宁陕敢于如此作为?最直接的动力,是从2007年以来,陕西省在该县施行的省直管县财政管理体制改革。

从“难受”到“从容不迫”

宁陕县域面积3678平方公里,森林覆盖率达90%,很长一个时期,当地曾因林而富,“宁陕是一个林业大县,过去的核心收入就是砍伐木头”,陕西省财政厅预算处副处长李明怀对情况十分了解。

然而,上世纪末以来的森林禁伐,却让这个资源富县迅速转为经济穷县。此后的几年里,宁陕苦苦探寻着新的强县富民之路。而从整个西部来看,宁陕是国家南水北调中线工程的涵养区,对改善周边地区和汉江上游生态发挥着“一叶巨肺”的特殊调节作用。正因如此,宁陕的发展路径受到相当的局限,一些见效快、带动大的矿产开发项目被排除在发展计划之外。

在这种情况下,财政的拮据可想而知。2003年就已担任宁陕县财政局长的胡加顺对改革前的这段历程记忆犹新,“以前,一到年底是我最难受的时候,一年里累积的各种欠账都到了偿付的时候,我们挖空心思向上级要钱,乡镇和部门则整天追着让拨钱。”

由于县财政过于拮据,“宁陕县财政经常只有贷款把拖欠的工资先发出去,其余的,只有根据财政状况,区分轻重缓急分别解决。根本谈不上什么民生财政、公共财政,连吃饭财政都算不上。”宁陕县财政局副局长谢四新对这段时期的回忆亦有同感。

事情的改变发生在2007年。“省直管县在我们陕西是2007年首次启动的,进行这项改革对省里的压力非常大,我们首批选择了15个贫困县进行试点,按照‘六到县、‘五不变的统一部署,推动省直管县。”省财政厅预算处处长夏晓中回忆道。

按照试点办法,从2007年开始,宁陕县财政由市管变为省直管,安康市不再参与宁陕税收收入分享,不再集中宁陕新增财力,实行补助结算到县、资金调度到县、政策倾斜到县、政策传达和业务指导到县;宁陕县财政年度预决算报表和月报、旬报等报表直接报省财政部门,各行业各系统的专项资金申请,直接向省直有关主管部门和省财政厅申报;和安康市的有关结算通过省财政进行;省财政直接确定宁陕的资金留解比例,预算执行中的资金调度,由省财政直接拨付给宁陕。胡加顺介绍:年初,省财政把资金计划安排到县,随后按时如数拨付,这样,让县上领导始终心中有数,从而可以有条不紊地统筹安排各项社会事业和重点建设项目。

统计数据显示,2006年,宁陕县国内生产总值50750万元,地方财政收入875万元,财政总收入2281万元,上级转移支付补助收入8379万元,地方可用财力11101万元;而到了2008年,全县国内生产总值82490万元,地方财政收入1524万元,财政总收入3841万元,上级转移支付补助收入15955万元,地方可用财力24037万元。也就是说,省直管两年后,宁陕县获得的上级转移支付补助增长了90%,可用财力增长了116%。

“很明显,省管县后,宁陕的地方财政收入和财力规模立马上了一个大台阶。可以说,这对宁陕的大发展是有着十分巨大作用的。”李明怀说到。空前增长的财政直投和资金拨付的大幅提速,让宁陕各个领域都沐浴着公共财政惠民的阳光……

“只有跳起来才能摘桃子”

省直管县的核心目的就是推动县域经济的发展。为了克服地方“等、靠、要”思想,推动县区财政自主理财、自我发展的意识,陕西省财政厅于今年出台了《2009年省对县区财政激励约束考核办法》,从财政、经济、社会多方面进行综合考核,体现县域经济社会发展的工作实绩,调动县区发展经济、增加收入的积极性。

“考核的指标主要有12项,其中财政类指标6项:地方税收收入增长;地方财政收入上台阶;重点支出保障程度;财政支出预算完成进度;消化财政累计赤字;控制财政供养人员增长。经济社会发展类指标6项:人均地区生产总值、节能减排、环境保护与治理、城乡居民收入、产粮油大县、贫困县脱贫。我们对各项主要指标的考核均设置了详细的标准与额度,这有效地刺激了地方抓收入、强管理、促发展的积极性。”李明怀向记者介绍说。

宁陕,正是在此背景下,掀起了抓发展的高潮。2007年就任宁陕县县长的邹成燕告诉记者,“由于省里出台了财政激励办法,此前一直酝酿的生态立县、旅游立县的战略,步入了快车道。”

据宁陕县财政局资料显示,近年来,县财政加大资金投入力度改善投资开发硬环境。大力实施“通达工程”,全县公路交通四通八达,“两纵六横”的公路网基本形成,公路总里程累计达1245公里,公路通村率达97%。累计投入近1.2亿元实施了5轮县城“五个一工程”,对县城进行绿化、美化、净化和靓化,县城面积由1.9平方公里增加到3.1平方公里。先后投资数百万元对皇冠重点乡镇主要街道道路、供水、供电等基础设施实施改造,着力打造一批生态休闲旅游集镇。

宁陕投入旅游产业的扶持资金比省直管体制改革前增长了近5倍,让生态旅游产业走上了突破发展的轨道。景点景区建设步伐加快,接待服务水平不断提升,生态旅游迅猛发展。以这些资金为引导,宁陕近年来已引入12家企业,陆续有近40亿的境外资金投入旅游开发。

“西安海荣集团投资的皇冠朝阳沟旅游开发项目,已由最初的总投资5亿元增加到了10亿元。这个项目目前主要做会议接待,下一步将逐步加大开拓市场的力度。”皇冠镇政府的工作人员告诉记者。

数据显示,2009年前8个月,宁陕全县接待旅客42万元人次、创旅游综合收入1.4亿元。

旅游产业建设的带动,有力地推动了县域经济发展。目前,全县国内生产总值已持续3年保持了22%以上的高增速。

“我们可以把宁陕省直管前后的这种变化称之为‘宁陕现象。毫无疑问,由于省财政厅实施了正确的财政激励约束机制,促使直管县‘跳起来摘桃子,推动了县域经济的快速发展。”武永义总结说。

宁陕的这些变化,代表着陕西财政的变化,亦昭示着陕西财政的自身变革取得了丰硕的成果。