地方政府机构改革观察

贺海峰

评析本轮地方政府机构改革，必须站在中国行政管理体制改革的整体布局中，站在地方政府职能转变与治理能力提升的宏阔背景下。

短短半年多时间，除四川因地震灾情适当推迟外，全国30个省级政府机构改革方案次第浮出水面。本轮地方政府机构改革在职能优化、机构设置、利益重组等方面的突破与创新，于字里行间清晰可见。

厘清权力的边界

本轮地方政府机构改革启幕，应追溯到2008年8月中央机构编制委员会召开“地方政府机构改革工作电视电话会议”。彼时，新一轮中国行政体制改革在中央层面刚刚进入收官阶段，改革的核心就在于如何将职能交叉扯皮推诿的沉疴通过大部制化解，并最终通过决策权、执行权、监督权既制约又协调地体现出来。

改革开放以来，与国务院机构改革相适应，我国早在1983年、1994年、1999年、2003年，分别推动过4次地方政府机构改革。由于没有经验可资借鉴，不少省市一度彷徨于“拆屋建庙”还是“装潢修整”的纷争中，尽管在精简机构、裁撤人员等方面不乏硕果，然而系统性、连续性终究显得不足。

本轮地方政府机构改革锋芒直指上述痼疾，以加快转变政府职能、理顺部门职责关系、整合有关部门和机构为抓手，“把政府不该管的事项交出去，把该由政府管理的事项定清楚”。国务委员兼国务院秘书长马凯的话更是一针见血：转变职能、优化结构、强化责任和严控编制，并称“适时跟进十分必要和迫切”。

为此，中央下发《关于地方政府机构改革的意见》，允许各省市因地而异，不搞一刀切，着力整合优化组织结构，在實行大部制方面进行更积极的探索。但要求各地要以大部制思维来推进机构改革，在整体上与中央政府机构改革保持一致。

值得注意的是，这次国务院机构改革的许多做法，吸取了地方机构改革探索中的许多经验。上世纪90年代以来，一些地方政府基于自身的经济社会发展要求，进行了一些带有“大部门体制”性质的机构改革，主要有“海南经验”、“深圳经验”、“浦东经验”、“成都经验”、“随州经验”等。

本轮改革对机构具体设置名称、排序、形式等，不统一要求上下对口，在条件具备的地方，可加大机构整合力度，撤并一些职能相近、相同的部门，允许一个部门同上级几个部门对口。改革中，多数地方参照国务院机构框架对本地省级政府进行了相应调整，组建工业和信息化厅(经济和信息化委员会)、人力资源和社会保障厅、交通运输厅、住房和城乡建设厅、环境保护厅等，将省级食品药品监督管理局由政府直属机构改由省级卫生厅管理。

据悉，在这轮政府机构改革中，尽管地方在大部制问题上获得了较大自主权，可是在机构设置上，也有严格的量化指标规定，直辖市不超过45个，大省不超过40个，大城市不超过40个，中等城市不超过30个。

地方版大部制

地方版“大厅局”模式，无疑是本轮地方政府机构改革的一大看点。

中央编办副主任吴知论说：“中央的精神是既坚持原则性，又强调灵活性；与国务院机构改革相比，有同，也有不同，一切从实际出发。”有关专家认为，这是历次地方政府机构改革中，给地方自主权最大的一次。故而，每个省份都在结合本地的发展战略，积极探索建立符合本地特色的“大厅局模式”，包括大农业、大水务、大交通、大文化等，允许—个部门对口上级几个部门。通过大部门体制尽量做到“一件事情一个部门负责”。

例如，在大刀阔斧推进大部门制改革的重庆，先行推进的“大农业”、“大交通”、“大文化”等改革已颇有成果。作为该市启动大部门制改革的试点，重庆市农委于2008年8月8日挂牌成立，由原农业局、农机局、农办与农综办整合而成，形成“大农业”管理格局。这项调整，使市政府直属机构减少1个、直属局级事业机构减少1个、处级内设机构减少16个。整合前，该市涉农资金分散在这4个部门，资源配置成了“撒胡椒面”；整合后，就可以“握紧成拳”。截至2008年底，重庆市农委整合了近40亿元涉农资金，统筹安排，集中用于农村地区的经济和生产发展。在2008年全市执政为民考核中，农委名列前茅，充分显示了大部门的优势。

这一轮改革中，海南省立足本省实际，将省旅游局更名为省旅游发展委员会，并由省政府直属机构调整为组成部门，部门排序也靠前。主要承担以下几方面职能：突出节庆、文化和会展等相关职能；重视规划项目建设；加强人才培训教育；加强旅游监管职能等。煤炭大省山西，以原煤炭工业局为基础，整合了该局职责和省经委等有关部门涉及煤炭工业方面的职能，组建煤炭工业厅；广东将挂靠省政府办公厅的原省金融服务办，更名为省金融工作办，调整为省政府直属机构；天津则组建市政府直属机构口岸服务办，加强口岸协调服务。

北京市则设立了社会建设工作办公室，作为政府组成部门，负责统筹规划、综合协调全市社会建设工作和加强社区建设、社会组织管理与服务、社会工作者和志愿者队伍建设等。该机构的成立，表明北京市社会建设在体制机制创新上迈出了关键—步。

浙江则将省政府研究室改为单独设置，升格为省政府直属机构；陕西也将省政府研究室调整为省政府直属机构，挂省发展研究中心牌子；河南组建省政府研究室，为省政府直属机构，将省政府办公厅研究室整体划入省政府研究室，同时撤销省政府发展研究中心加挂的省政府研究室牌子。这表明地方政府更加看重智库的功能。让其在决策中更好发挥参谋助手的作用。

辽宁成立了服务业委员会，将商业厅的职责、发改委涉及服务业发展的相关职责整合划入服务业委员会，为全省服务业的优化升级助力。

万里长征第一步

能否破除部门利益的牢笼，是改革成败的关键。地方政府机构改革与国务院机构大部制改革相比，将会更加直接和深刻地触动既得利益者的利益，同时地方职能部门盘根错节的关系，也将会加大改革的阻力。重庆市政府—位长期从事政府改革研究的厅级官员表示，向社会中介组织、行会组织放权，就意味着下放处罚权，如吊销工商执照等。显然，在这些职能真正下放后，原有部门的利益将要进行重新分配，无论将其并入哪个部门，都异常困难。在他看来，政府放权的改革最有前景，但实施起来很有难度。毕竟现有的政府部门想放权的不多，最终如何改革要看部门间如何妥协。

因此，行政管理体制改革是一项系统工程，不可能单兵突进，也不能期待毕其功于—役。同时随着经济社会的发展和改革的深化，也会产生许多新的问题，需要通过进一步的行政管理体制改革来解决。比如，根据国务院推进地方政府机构改革的指导意见，省直管县是其中最重要的改革举措之一。这次省直管县不只是从财政方面的直管，而且明确提出行政上的直管。

按照中央部署，今后5年要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础，到2020年，建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。可见，地方大部制、省管县等改革的不断突破，必将为进一步推动更高层面的行政体制改革积累经验、积蓄力量，最终形成上下联动的生动局面。