党代会常任制是落实党员主体地位的必然选择

毛栋英

党的十七大报告明确指出：“尊重党员主体地位，保障党员权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境，完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”这既是基于自1988年实行党代表大会常任制试点以来的实践经验总结，也是对未来发展的一种具体规划。

一、理论依据与现实选择

党代会常任制是实现党内民主的重要途径，是落实党员主体地位的必然选择。我们所说的民主，一般是指在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。世界各国民主模式主要有直接民主和间接民主两类。直接民主在西方政治学中指一切决定均通过全体公民集体进行选择，而不是由他们的代表进行选择的一种制度；间接民主又称代议制民主，是指通过公民选出的代表代替他们表达自己的意愿和行使自己的权利从而参与决策的一种制度。从理论上来说，两种民主都有其存在的合理性。在我国，全国中共党员总数为7336，3万名，如果实行直接民主，让这么多党员通过投票或类似投票的方式就某一问题反复进行选择显然是不可取的，因此，间接民主在一定程度上更具可操作性和更高的效率。要真正落实党员的主体地位，党员通过党员代表大会制度行使管理党内事务的权利是必然选择。上海市浦东新区几个单位的试点证明了这一点。

二、浦东新区党代会常任制的具体实践

2002年，浦东新区党代会常任制试点工作在高行镇和北蔡镇正式展开，2008年又把高东镇和高桥镇纳入试点工作。

(一)基本做法

1、加强组织领导，切实为党代会常任制试点工作提供推动力。一是建立试点工作领导小组。为了保障试点工作正常、有序、规范运行，试点单位都成立了党代会常任制试点工作领导小组，由党委书记担任组长，党委副书记担任副组长，成员则由党办、组织科、宣传科等部门主要领导组成。二是建立试点工作办公室。为了有效推进试点工作，高行镇、高东镇建立了党代会常任制试点工作办公室，并配备了专门工作人员，具体负责党代会常任制工作计划、相关制度的制定，党代表会议及活动的组织，承办党代表的意见等工作。

2、完善制度建设，切实为党代会常任制试点工作提供支撑力。一是实行党代表大会年会制，明确规定党代表年会每年召开一次，内容包括听取和审议镇两委报告，并进行表决，形成决议；党代表听取上一次党代会决议事项的落实情况等。二是建立“三级”联系制：党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众。通过定期或不定期走访，及时了解党员和群众的动态，倾听意见，帮助党员和群众解决问题。三是建立小组活动制，镇党委将党代表按照不同区域、不同行业划分若干党代表小组，每季度开展一次活动，提高党代表的履职意识和履职能力。四是建立重大决策听证制，在决定经济、社会发展和党建等方面的重大事项前，组织党代表对所议事项进行讨论，充分听取他们的意见和建议。五是建立评议制，党委班子和党委成员每年都要接受党代表对自己工作能力、工作作风、生活作风、廉洁自律等方面的评议。

3、落实代表权利，切实为党代会常任制试点工作提供内动力。党代表权利的真正贯彻落实是浦东新区党代会常任制试点工作的关键。目前，重点落实了以下几大权利：一是知情权。试点单位在镇域范围内党建、经济和社会发展的重大问题上，通过座谈会、相关事项的公开与宣传实现党代表“三先”，即先知道、先讨论和先行动，切实保障党代表的知情权。二是参与权。试点单位通过召开听证会、专题研讨会、书面征求意见等方式，听取党代表的意见和建议。三是监督权。试点单位通过参与对领导班子民主测评的方式，请党代表从领导能力、工作作风、生活作风以及廉洁自律等方面进行评议和监督。

(二)存在的问题。浦东新区试点单位经过几年实践，党代会常任制工作已经取得了明显的成效，制度建设相对比较完善，激发了党代表的责任感，党员和群众通过党代会常任制这一新型平台充分行使自己的权利，党员充分感受到自己是党内事务和党内活动的主体，增强了主人翁意识，发挥主体作用，为党内民主建设奠定了良好的基础。与此同时，随着党代会常任制试点工作的推进，很多深层次问题也暴露了出来，主要有以下几个方面：

1、党代会地位问题。这里所说的党代会地位问题，主要是指党代会与党委会的关系。按照党内民主的原则，党代表大会是党内的最高权力机关，拥有对重大问题的决策权和对大会决策执行情况的监督权，党委会应该是执行党代表大会决议的工作领导机关，向党代表大会负责。但在现实中，党委会将执行大会决议、处理日常工作的具体问题决策权与党代会对重大问题的决策权混为一体，很多时候甚至执行着党代会才有权行使的决策权。

2、党代表与人大代表的关系问题。很多党代表自然或者不自然就把自己同人大代表进行比较。党代表在提案提议方面，与人大代表提出的议题基本相同，主要都是集中在民生问题上。如何把党代表与人大代表区别开来并有效提高和突显党代表的作用，是基层比较困惑的地方。

3、党代表权利问题。总体来说，党代表的选举权、建议权、评议权得到了基本的保障，但是监督权、质询权以及罢免权保障得还不够，对重大、敏感事项的参与也比较少，这是由于现实生活中党代表在这方面的意识还不够强、渠道还不够通畅引起的，因此目前党代表还无法真正起到监督制约的作用。

4、党代表活动形式及经费保障问题。浦东新区在实践过程中不断丰富党代表活动形式，但由于规定动作毕竟有限，很多活动方式要结合各个党代表小组的实际情况，因此仍然存在着活动形式创新难、对党代表吸引力差的问题。另外，党代表活动过程中所需要的经费，目前有些试点单位还没有纳入财政预算，基本上依靠本单位解决，行政事业单位、企业、村的党代表活动小组解决经费基本没问题，但是居民区党代表在活动经费上相对就比较困难。

三、推进党代会常任制的几点思考

解决推进党代会常任制试点工作面临的一些问题，必须从以下四个方面着手：

一是理顺权力授受关系，推动决策的科学化、民主化水平。目前的基层党委既是改革的主体，也是改革的推动者，如果在权力授受关系方面有所推进，党代表集中众意的作用就会被充分体现出来，这对党代会常任制试点工作将是个巨大的推动，同时也可促进基层党的决策水平的提高。因此迫切需要对现有的党内权力体制进行改革，关键是把党内的决策权、执行权和监督权等权力科学布局、合理分开，以使各司其责；要明确党代表大会与党委会的关系，明确授受的形式、内容、责任以及权力的终止等，从根本上解决党内决策权和执行权问题。

二是明确党代会的权利和职责，提高党代表工作的可操作性。首先要明确党代会的权利和职责，并在实践过程中加以细化，并不断完善党代会的权利设计，特别是党代表参与党内重大事项决策的方式、途径以及党代表对党委会的监督、质询乃至罢免的具体操作程序，提高党代表工作的可操作性。在基层实践中，还要区分党代表与人大代表的各自职责和重点，党代表权利以及应该突显作用的领域——参与党内重大事项的决策、对党内重要干部的任免以及大额资金的使用等，当然，履行权利的程序也应与人大代表相区分。

三是加强宣传与培训工作，增强党代表的履职意识和履职能力。党代表的履职意识是指以党的事业为己任，认真做好与党员群众之间的联系工作，做好“上情下达、下情上达”的平台和桥梁作用的信念与愿望。要着重加强党代表的履职教育，让党代表明白他们在党内生活中的重要作用，增强其权利意识和责任意识；要加强党务公开的力度，畅通党代表的信息渠道；同时要切实加强党代表履职能力的培养，依托党校等资源开展多样化、系统性、针对性的培训，增强他们的学习能力、理论思维能力、参政议政能力。

四是建立保障机制，保证党代会常任制运作的持续性及高效性。首先要建立活动保障机制，党代表工作室要充分发挥指导作用，丰富党代表的活动形式；党小组组长也要积极发挥作用，把规定动作与党小组自制动作结合起来，不断提高活动的有效性。其次要建立经费保障机制，把党代表每年的活动经费纳入各个试点单位的财政预算，保证工作的正常开展。三是建立经常性的调研机制，针对一些党代表工作中存在的困惑，经常组织党代表到外地调研、学习交流，提升党代会工作的质量和效率。

责任编辑晏蔚青