政府流程再造的理论概观

叶 勇

[摘要]政府流程再造是以公众为出发点，以流程为中l心，以“服务链”为纽带，以扁平化组织模式为目标来塑造政府流程，它秉持着一种独到的研究视界与维度，有必要将它渗入到现代政府的行政改革理论与实践中来。而对政府流程再造的概念约定及其特征甄别、指导原则等方面内容进行系统地理解和掌握，这无疑是研究政府流程再造理论与实践的基本前提和逻辑起点。

[关键词]行政改革；流程；业务流程再造；政府流程再造

[中图分类号]D035.1[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0037－03

朱光磊在《当代中国政府过程》中指出，“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，一个体系，而且是一个过程。因此，关于政府问题的研究，必然要在方法论上突破传统的体制研究和要素分析的范围，而走向一个重要的领域——过程研究”。对现实中国政府而言，由于受到传统的社会背景和文化观念的影响，“輕程序”的错误观念至今仍占据主导地位，从而导致了在政府管理过程中，大量不科学、不合理、不规范、支离破碎的政府流程的广泛存在。纵观改革开放以来，我国几次较大的政府改革，尽管也取得了一些显著的成效，但改革的“视角褊狭”，“给人一种印象，似乎政府改革就是撤并机构、精简人员。”事实上，“组织机构、管理职能、人事制度等主干部位的改革行动所追求的公正和效率目标，必须通过面向公民和社会的具体办事过程才能保证实现并充分体现出来。……只有将原则、职能、机构等方面的变革因素通过日常性的办事程序体现出来，这个目标才能落到实处。”因此，为了最终形成能促进政府管理绩效提高的政府流程，再造现有的政府流程即是当代中国政府可以采取的正确而有效的措施。这也必将是中国行政改革中不可忽视的发展方向之一。

一、政府流程再造的概念约定

现代公共行政体制的标准化、稳定性和控制力在大工业社会创造了彪炳千秋的业绩，并为人们广泛尊崇。但是，近年来经济全球化的进一步发展、信息技术的迅速应用以及人的素质的大幅度提高，顾客、竞争、变化的压力促使政府部门都面临着崭新而又严峻的挑战，人们越来越被工业时代形成的那种强调职能分工、层级节制的金字塔形组织模式所存在的问题困扰，如官僚主义、机构臃肿、人浮于事、效率低下、呆板僵化等。与此同时，一些旨在提高管理绩效的企业管理工具渐渐引起了公共管理者的注意，其中就包括美国麻省理工学院计算机教授迈克尔·哈默(MichaelHammer)与CSC Index公司董事长詹姆斯·钱皮(JamesChampy)所倡导的“业务流程再造”(Business"ProcessReengineering，BPR)。其基本内涵包括：1、充分利用信息技术，注重信息技术和人的有机结合，重新设计业务流程。利用信息技术协调分散与集中的矛盾，将串行工作流程改造为并行工作流程，尽可能实现信息的一次处理与共享使用机制。2、建立面向流程的扁平化组织结构。压缩管理层级，缩短高层管理者与员工、顾客的距离，更好地获取意见和需求，及时调整经营决策，改变“职能导向”下层次过多、效率较低的弊端。3、运营机制以流程为主，以顾客为导向，突出全局最优，而不是局部最优。4、人员按流程安排，不是按职能安排，实施团队式管理。5、沟通突出水平方向，不是垂直方向。新的可持续的竞争优势，都将来自于企业所独有的以提高客户满意度为目标的流程变革管理上。流程已经成为这个时代企业管理的关键。20世纪90年代以来，以美国为代表的西方国家相继将业务流程再造理论引入公共管理领域，实施“政府再造”，从而引发了公共管理革命的新浪潮。顾名思义，政府流程再造，是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上，以“公众需求”为核心，对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。

政府流程再造是一种新的变革潮流，它意味着一种后官僚时代的新举措，作为政府部门管理的新方式，政府流程再造为政府部门管理与改革提供了新视野。政府流程再造所涵盖的意义不仅仅只是单纯的业务流程的简化：更多的，它是政府组织理念的更新，在跨越传统的官僚主义理念的过程中，政府流程再造意味着对政府组织作为社会细胞的根本意义和目标的反思与追求，意味着从职能管理到面向流程管理的转变，意味着全新的政府组织运行方式以及构成模式。经过反思后的政府组织终于认识到，作为社会细胞的组织，其存在的意义在于为社会提供产品或服务，因此，政府组织能否有效地实现其目标。关键在于政府组织的目标公众是否满意，经过流程再造后的政府组织真正地把公众放到了“上帝”的位置上，以公众的需要作为政府组织的追求目标和导向。经过从职能管理到面向流程管理的转变后，政府组织成员对组织的整体认识得到了增强，改变了传统官僚制行政体制中局限于被分割的部门和职位的责任和局部的目标甚至一些无聊章程的现象，并最大限度地调动政府组织中每一位成员的积极性，刺激公务人员主体性的复苏和发挥。经过改造后的政府组织，在组织结构上，摒弃了强调层级式的“金字塔”型的组织结构，追求组织结构的扁平化，减少中间层次，组织的部分决策权下放，使组织沟通更为灵活快捷。总的看来，政府流程再造的基本内涵就是：以公众为出发点，以流程为中心，以“服务链”为纽带，以扁平化组织模式为目标来塑造政府流程。

二、政府流程再造的特征甄别

基于政府流程再造的定义与内涵，我们可以看出，政府流程再造还从不同的角度和视阚赋予了自身鲜活丰富的特征。综合各家观点，政府流程再造的特征甄别主要表现在以下几个方面：

首先，政府流程再造是多向互动的系统工程。政府流程再造既非工作流程的简化或重组，也非单纯依靠信息技术实现部门的整合或联动，而是对政府部门的行政理念、发展目标、行为准则、治理模式、制约机制的整体再造。它涉及政府部门内部机构之间、政府部门之间、政府与社会组织之问、政府与社会公众之间的沟通与互动，必然会带来政府部门在组织结构、决策程序、运行机制、评估体系、激励机制等方面的显著变化。

其次，政府流程再造强调的是政府绩效和服务质量的显著提高。从国外的经验来看，优化与再造后，政府工作绩效可以提高40％～60％，甚至更多。具体而言，政府流程再造就是要通过再造政府组织结构、打破条块分割体制和部门界限来建立虚拟政府，实现政府部门资源共享、跨部门的网络化管理和协同办公；强调运用网络信息技术打破传统层级传递信息和书面审核的工作方式，使政府行政组织的金字塔结构转变成扁平式、无中心式的网络结构，从而使政府与公众和企业之间的交流、互动都变得十分容易，大大提高政府管理的回应、决策、沟通能力，并从根本上把政府

治理从封闭的行政系统中拓展出来。政府流程再造将那些没有关联的、权限上分离的、地理上经常分散的组织或者服务整合起来以至于表面上看来天衣无缝，虚拟指的就是这样一种整合功能。随着整合过程的继续，管辖权的概念可能会发生变化，整合化的信息处理不仅大大加速了跨机构业务、信息和服务的流动，而且还通过大幅度降低交易成本而改变了一些权限规则。因此，政府流程再造强调给政府在工作流程、规章制度、工作内容、工作技能、决策制定、组织结构、信息和服务传递方式等方面带来变化，并通过这些变化降低成本，使质量、服务和速度等绩效指标显著提高。

再次，政府流程再造强调对现代网络信息技术的应用。政府流程再造理念得以推广并能付诸于实践，在很大程度上有赖于信息产业的兴起和信息技术在业务流程的重新设计和再造整合中的广泛介人，使原有流程得以简化。有效地运用网络信息技术，可以实现政府与公众之间交互式的信息传输和一站式不受时空限制的在线服务，实现政府通过网络提供“一站到底式”和7×24式的服务，扭转传统政府管理模式下企业和公众对政府提供的服务常常处于一种被动状态的局面；把过去只能在物理空间里行使的政府职能，通过数字化的方式延伸出去，将原来需要大量的人力来处理的行政事务，可以在数字化设备和虚拟空间中轻松地、自动地进行；可以改变信息收集、传递、处理和利用的方式，将集中式的信息处理改变为分散式处理，加快信息传递的速度，实现信息的充分共享，提高系统的反应能力；可以有机地整合政府内部各职能部门，将政府部门整合为一个协同工作的整体，提高政府的决策速度和应变能力，为公众提供便捷的电子化服务。总之，网络信息技术是政府流程再造的使能器，同时又是政府流程再造的技术基础。在政府流程再造过程中网络信息技术担任着重要角色，它不仅可以大幅度提高原有系统的效率，同时它还会对原有政府流程的结构与方式产生根本性的影响。因此，只有充分发挥网络信息技术的潜能，利用信息技术简化、改变政府业务流程，并以此为基础变革政府组织结构，达到政府组织扁平化，大幅度提高政府绩效的目的，并且从根本上解决以往政府公共服务技术手段落后的问题。

三、政府流程再造的指导原则

政府流程再造是一项复杂系统的工程，涉及方方面面，必须遵循正确的指导原则，才能顺利进行。以下是我们归纳出来的有关政府流程再造过程中所要遵循的一些基本原则：

第一，选择关键流程进行再造。政府流程再造的宗旨是政府组织整体流程最优化。但是要实现政府组织整体流程最优，并不是要求流程中的每个环节都是最优的。换句活说，政府组织流程再造，并不是说每一个流程都要进行再造，这样做既不可能，也不现实。一方面，根据“木桶短板效应”，组织流程的整体效益主要取决于效益最低的环节。正如杜拉克所言，“系统运行的链条最容易从薄弱环节断裂，从‘水桶的‘短板人手改进会取得最佳效果”。流程再造涉及的范围越大，所投入的成本越高，反而越会降低流程再造的可行性。另一方面，一次性再造所有的流程会破坏组织的稳定性，由于政府组织的特殊性，涉及的环节越多，政府组织所面临的风险越高，当改革的风险超出组织应有的承受能力，反而会招致更多人的反对。因此，有必要根据组织的职能选择那些可能获得阶段性成果的流程或是那些对政府的未来发展规划有重大影响的核心流程作为再造的对象，使组织成员尽早看到再造的成果，稳定人心，分步骤、有秩序、循序渐进地实施政府流程再造。

第二，对原有的政府流程进行清除、简化、整合、自动化。清除(eliminate)指清除原有流程中的无效流程。无效的环节是那些对满足公众需求没有贡献的活动，比如活动的等待、不必要的文牍及信息传递、重复的活动、反复的审核等。简化(simply)指在尽可能清除无效的政府流程环节或因素后，对剩下的活动仍需进一步简化。在政府流程中，除了清除无效流程外，还有一些是不增值的流程。这些流程是辅助增值流程的，也是不可缺少的流程，对待这些流程的策略是尽可能简化这些流程。做到流程环节简练，流程走向准确，流程内容完整，能够充分反映同级部门之间、上下级部门之间、部门内部各科室之间的工作协同关系，为科学配置各部门职能做好基础性工作。整合(integrate)指对重复、相近甚至相关的流程进行整合，使整个流程更加顺畅。有些流程原本是属于一个职能范围内，由于组织机构设置中职能重复，权力划分等原因使得在其他的职能部门内出现类似的工作流程，这就使得整个流程紊乱不堪，导致“争功诿过”、“踢皮球”的事时有发生，因此，必须依据政府行政职能来理顺政府流程。划清每个职能部门的职责范围，使各个行政职能部门各司其职，而整个政府流程既相互联系又各具内在逻辑。自动化(automate)即运用电子数据交换、管理信息系统、决策支持系统等政府电子化、自动化方式，采用规范化的自动化措施来加强大部分处理过程，构建互联互通、资源共享的网络化专项业务工作平台，各部门在统一的平台上按确定的程序实施一体化管理，从而精简政务处理步骤，提高政府流程的运作效率、效果和效益。

第三，简化中间管理层，扩大授权，追求效果。现代信息技术使操作执行层与决策层直接沟通，中间层存在的价值和必要性不断被弱化。在同一个业务过程或业务流程中的不同的公务人员可以在不同地点、不同城市，甚至不同的国家，分享和处理信息，完成各自不同的职责。这就意味着业务活动的控制和协调可以在更接近于实际活动的层次上完成，决策信息也可以方便地进行横向传递，而无需通过纵向管理层逐级传递。政府流程再造鼓励充分授予管理者以权限，充分发挥每个人在流程中的作用。再造后的流程要求最大限度地发挥每个人的工作潜能与责任心，同时加大事后监督的力度，由政府公务人员承担相应的管理责任，从而使政府组织更加精干与高效。

第四，按自然顺序排列流程步骤。再造后的流程步骤不应是人为的线形序列，而是按流程的自然先后次序排列。在传统政府流程中，有很多人为的硬性的直线顺序，例如，按传统做法，第一个步骤未完成前，下一个步骤就不能开始，但是实际上这并非总是必要的。负责第一步的工作人员收集的信息对第二、第三个步骤也许并无作用，也許它们合起来对第四、第五个步骤才有贡献。按照流程的自然顺序，不同的步骤可以同时进行，各个工序之间随时可以交流，及时更新共享数据，及时发现和处理问题，减少整个流程的实际运行时间，这样就可以大大提高工作的速度。

第五，源头一次捕获信息，实现信息资源共享。在传统业务处理流程中，相同的信息往往在不同的部门都要进行收集、存储、加工和管理，这其中存在着很多重复性的劳动。很多单位甚至建立了专门的部门来收集和处理其他部门产生的信息。随着信息技术的发展和应用以及人员素质的提高，信息处理完全可以由处在不同业务流程中的人员完成。任何信息只需要输入一次，消除不必要的数据重复输入，同时也消除了两次和多次输入时数据的误差和不匹配，避免信息格式的重排和转换，减少了获取信息的成本。通过政府流程再造确定每个流程应该采集的信息，并通过信息系统的应用实现信息在整个流程中的共享使用。

第六，流程应更加具有柔性。公众的需求是不同的，因此对所有公众都采取单一标准化的流程就不再适宜。在当今的环境需求下，需要使同一流程有多种变化形式。例如，对项目的审批，重大资金项目与一般资金项目以及小项目虽属近似流程，但可能需要有不同的变化。传统的流程因为将许多可能出现的情况都考虑进行，因而复杂冗长。流程有了变化后，每一种变型只处理相应的事项，这样不但使流程简单明了，而且不存在特殊事项和例外事项，事情的处理更加规范化，处理速度也会大大加快。“”总之，政府流程应该根据实际情况，具有很好的柔性，可以处理不同的情况，并具有应对突发事件和异常状况的能力。

[责任编辑：李晓丽]