论少数民族政治发展的意义、难题及路径选择

李乐为

摘要：少数民族政治发展既是少数民族全面发展的重要内容，又是少数民族社会和谐、协调发展的必然要求，并为民族地区可持续发展奠定了坚实的政治基础。少数民族政治发展在展开的过程中，会遇到政治发展与少数民族政治体系中现有体制的摩擦和冲突、既得利益者的抵制、农村基层政权削弱和权力腐败的消极影响、政治不稳定等方面的难题。当前，应该通过发展少数民族经济、建构新的政治机制和政治关系模式、提升少数民族地区政府的能力、完善民族区域自治制度，继续推进少数民族政治的发展。

关键词：少数民族政治发展；障碍；意义；路径

中图分类号：G456

文献标识码：A

文章编号：1000-2529(2009)03-0053-04

少数民族政治发展是作为统一国家政治体系内一个次级政治体系的少数民族政治体系，随着整个国家政治发展的进程，适应少数民族经济和社会的发展，从一种政治关系结构模式向另一种政治关系的结构模式的变迁，从而建构起一种更加合理的政治关系模式。其发展趋势并非要将少数民族政治体系发展成为另一种不同的国家政治体系，而是要在整个国家政治体系的框架内，调整和理顺体制内的和体制外的各种政治关系，建构一种与整个国家和少数民族地区的经济和社会发展相适应的新型的政治关系模式。少数民族的经济、社会和文化发展等问题已引起学界的普遍关注，少数民族政治发展问题却被程度不同地忽视了。在我国全面建设小康社会的新的历史时期，深刻认识和把握少数民族政治发展的意义、难题及路径，对贯彻落实科学发展观，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，促进少数民族的全面发展无疑具有重要意义。

一、少数民族政治发展的意义

在我国，“少数民族”是用以指称汉族以外的其他民族的概念，既可以作为统称，又可以作为单称。因其民族的族体规模较小、人数较少，故被称之为少数民族。少数民族是由特殊的民族文化结合而成的共同体。少数民族发展应该是包括了经济、政治、社会和文化等丰富内容的全面的发展。少数民族政治发展既是少数民族全面发展的重要内容，又是少数民族地区社会和谐、协调发展的必然要求。当前推进我国少数民族政治发展的意义主要体现在以下几个方面：

1，少数民族政治发展是少数民族全面发展的重要内容，推动着少数民族经济、文化和社会等各方面发展

在我国民族问题表现为各民族之间还存在着事实上的不平等的情况下，解决民族问题的根本途径在于加速少数民族经济、政治、社会和文化等方面丰富内容的全面发展，实现各民族的共同繁荣。而要做到这一点，就不仅不能忽视少数民族政治发展，而且必须给予足够的重视。少数民族政治发展理应是少数民族全面发展的重要内容。“重视维护和实现国家、民族和个人的经济、文化、社会和政治的发展权”已经成为一种国家意识。少数民族政治发展与少数民族的经济、文化和社会的发展是同等重要的，它不仅在少数民族全面发展中占有重要地位，而且还推动着少数民族经济、文化、社会等方面发展的实现。

首先，少数民族政治发展影响着经济的发展。政治是经济的集中表现。“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”政治通过对资源的权威性分配而对经济发展发挥着直接或间接的影响。因此，如同“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合”，在促进少数民族经济发展的同时，也应该促进少数民族的政治发展。

其次，少数民族政治发展影响着少数民族的文化和社会的发展。不仅作为文化建设的主要内容的教育、科技、文艺以及伦理道德的发展要受到政治的干预，而且作为社会发展的主要内容的建立社会规范、协调社会关系、实现社会生活的有序运行，以及建立文明健康的生活方式等，也需要通过政治方式来加以实现。少数民族政治在发展的不同阶段上所形成的政治关系模式对少数民族文化和社会发展的影响是不同的。因此，必须在促进少数民族文化和社会发展的同时，促进少数民族的政治发展，并通过相应的政治发展来推动少数民族的文化和社会的发展。

再次，少数民族政治发展影响着少数民族素质的提高。人的素质的提高也是少数民族全面发展的一个重要方面，然而却程度不同地被忽视了。在说到少数民族素质提高的问题时，少数民族政治素质的提高又没有受到应有的注意，甚至有意无意地将少数民族的政治素质狭隘地理解为政治思想觉悟和政治服从。其实，少数民族的政治素质既是少数民族素质的重要内容，同时也有着十分丰富的内涵，其中最突出的是少数民族能够行使宪法和法律规定的公民权利，不仅是作为法律规定的公民，而且成为能够自觉行使公民权利的真正意义上的公民，能够主动而有效地参与社会政治生活。少数民族以公民权利为主要内容的素质的提高既促进着少数民族全面素质的提高，同时也是少数民族政治发展的重要内容，是促进少数民族政治发展中必须给予特别关注的一个重要方面。

2，少数民族政治发展是科学解决民族问题的重要途径，有利于促进民族地区和谐、协调发展

马克思主义认为，民族是一个历史范畴，民族问题是一种社会现象。民族问题与民族的存在相伴生，只要有民族和民族差别存在，就有民族问题存在。在社会主义制度下，我国实现了各民族政治上的平等，各民族共同繁荣发展具备了根本政治条件，各族人民的根本利益是一致的。随着我国经济、政治、文化和社会的发展，各民族相互学习、相互影响、相互帮助，共同因素会不断增多，但民族特点和民族差异、各民族在经济文化发展上的差距将长期存在，民族问题主要表现在各民族发展程度上的差异以及由此造成的事实上的不平等。民族问题的科学解决有赖于不断推进少数民族的经济、政治、社会和文化等丰富内容全面发展，其中少数民族的政治发展是科学解决民族问题的重要途径。“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”为了有效解决我国的民族问题，中国共产党早在新民主主义革命时期就将民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策。随着新中国的成立和为贯彻民族区域自治政策而制定的一系列包括宪法和民族区域自治法在内的有关法律法规的颁布和实施，民族区域自治已经发展成为一项成熟的国家政治制度。这项以承认少数民族的特殊性为前提的政治制度，是少数民族政治发展的主要内容，在明确肯定少数民族在居住的区域内自主管理本民族内部事务的权利，规定了实行区域自治的民族在政治、经济、财政税收和文化教育等方面的特殊权限的同时，还提出了民族自治机关民族化的要求。不仅为科学地解决民族问题提供了制度保证，而且也有利于促进少数民族地区和谐、协调发展。

3，少数民族政治发展为民族地区可持续发展奠定坚实的政治基础

少数民族政治发展趋势并非要将少数民族政治体系发展成为另一种不同的国家政治体系，而是要在整个国家政

治体系的框架内，调整和理顺体制内的和体制外的各种政治关系，建构一种与整个国家和少数民族地区的经济和社会发展相适应的新型的政治关系模式，以求实现少数民族地区的可持续发展。而可持续发展的实质是要解决当前人与自然之间存在的紧张、对立关系，实现人与自然关系的和谐。人与自然关系紧张、对立的背后实际上隐藏着人与人之间关系的紧张、对立。人与人的关系受制于人与自然的关系并对其具有巨大的反作用，不消除人与人之间关系的对立就不可能真正实现人与自然关系的和谐发展。人与人的关系集中表现为政治关系。一定的政治关系以一定的经济关系为基础，但其一经产生就深刻地影响和制约着其他各种社会关系。人与自然关系的和谐发展必然要求人类政治关系的协调发展，可持续发展所追求的代际公平、代内公平的实现实际上就是真正的社会公正、政治平等的实现。从人类的政治现实来看，实现可持续发展实际上是要重新选择发展战略和发展目标，重新制定各种经济社会政策，而背后决定这一切的是各种经济政治利益以及由此产生的政治关系。但各个政治主体却出于自身利益的考虑不能自觉地去构建保障所有人的生存发展、自由权利的经济政治制度，在争夺各种资源和利益的过程中进行零和博弈。政治决策者往往会为了自身的经济政治利益或者为了满足某些社会群体眼前的利益而不惜牺牲可持续发展。可见，少数民族政治发展能为民族地区可持续发展奠定坚实的政治基础，没有少数民族的政治发展，民族地区的可持续发展是难以实现的。

二、少数民族政治发展面临的难题

同任何一种类型的政治发展一样，少数民族政治发展在展开的过程中面临不少难题。

1，政治发展与少数民族政治体系中现有体制的摩擦和冲突

现有的体制是在计划经济的基础上形成和发展起来的，尽管在政治体制改革的过程中得到一定程度的调整，但与市场经济的要求还有相当的距离，还需要进行进一步的改革。在建立社会主义市场经济体制的过程中，新的政治因素、政治机制和政治关系逐渐生成和建构起来。但是，不论是对现行体制的进一步调整，还是新的因素、机制和模式的生成和建构，都同现行体制产生表现形式各异的矛盾，并形成摩擦和冲突。但是，现行体制毕竟是一种正在运行中的职权和职能配置方式，或者说，是运行中的权力模式，在与改革的要求和新的政治因素、机制、模式等发生摩擦时，它总是处于强势地位，这就给改革的进行和新的政治因素、机制、模式等的生成和建构造成严重的障碍。

2，既得利益者的抵制

在过去长期形成的政治权力结构和政治关系模式中，权力主体中的某些人在行使权力的过程中，不可避免地会与权力和权力结构形成某种利益关系，他们在行使权力的过程中，在履行职责的同时也在法律的范围内甚至在法律允许的范围以外获得自身利益要求的满足和膨胀，从而成为既得利益者。在政治发展过程中，特别是在政治体制改革的过程中，出了对现行权力结构的调整，从而影响到某些人的权力和利益，并招致他们或明或暗的反对和抵制，从而使改革的措施难以实施。如为了适应建立市场经济体制的要求而进行配套政治体制改革的阻力就相当大。在少数民族政治发展中，既得利益者的抵制也成为政治发展的严重障碍。

3，农村基层政权削弱和权力腐败的消极影响

在我国改革的过程中，包括少数民族政治在内的整个政治领域中有两种现象十分引人注目：一是部分农村地区的基层政权被严重削弱，功能弱化，基层组织涣散，权力流失严重，—些非正式组织和势力，如宗族组织、宗教组织乃至地方恶势力等，不仅发展相当迅速，而且攫取、控制和分享了这些权力中的相当一部分，抵制和干扰行政、司法等。二是腐败现象严重存在，权力寻租现象还比较严重。尽管党和国家在反对权力腐败方面做了大量的工作和努力，但腐败的势头并未从根本上得到遏制。这两种现象成为政治发展中的逆动现象，不仅大量浪费和消耗社会的政治资源，抵消政治发展的成果，而且是对政治发展的破坏和削弱。

4，政治不稳定的可能性依然存在

在我国，不论是少数民族政治发展还是整个国家的政治发展中都未出现大规模的政治动荡，但是导致政治不稳定的因素仍然存在，其中主要的原因有两个：一是如美国学者塞缪尔·亨廷顿所分析的那样，公民的政治参与伴随着现代化的进程而迅速膨胀起来，但现行政治体系中却缺乏吸纳这些参与的制度化的渠道和能力，因此会出现大量的制度外的参与，并形成政治不稳定。二是在社会转型的过程中，由于利益关系的迅速调整和变动，社会矛盾大量涌现，旧有的矛盾又不断被新的矛盾激活并凸显出来，现实的矛盾和历史的矛盾纠缠在一起，形态各异的矛盾、冲突、失衡盘根错节，这些复杂尖锐的社会矛盾也会在对现行政治体制形成严峻挑战的同时引起政治不稳定。这些不稳定因素的存在，以及有可能产生的政治不稳定都是对政治发展的现实威胁。

三、少数民族政治发展的路径选择

少数民族政治发展只是我国整个政治发展进程中的一个富有民族特色的组成部分，上述难题都是在少数民族政治发展过程中出现的。解决这些难题走出困境的出路也在于继续推进少数民族政治发展，综合运用经济、政治、文化等各种手段，充分调动各种社会资源，化解影响政治发展的矛盾与冲突，科学地选择少数民族政治发展的路径。

1，大力发展少数民族经济

“政治发展的根本动力是生产力发展引起的，在特定经济社会关系基础上体现的利益关系和利益矛盾的运动，政治发展的主导者是代表生产力和社会发展要求的社会力量”。发展是解决少数民族地区困难和问题的第一要务，加快少数民族和民族地区经济社会发展是各族群众的殷切期望，也是现阶段解决民族问题的根本途径。少数民族政治发展从根本上说取决于民族地区经济的发展壮大。首先，发展少数民族经济既能够推动民族地区政治民主的发展，又能为民族地区政治发展奠定物质基础。随着市场经济体制在我国的逐步确立，我国少数民族地区经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，而市场经济能够提供民主得以生长的基本条件。其次，发展少数民族经济能够促进政治稳定。少数民族经济的壮大有助于增加就业机会，减少贫困人口，增加中产阶层人数，从而有助于塑造稳定的“橄榄型”阶层结构。再次，发展少数民族经济能够给政治体系带来绩效合法性，只有各族群众走上了共同繁荣的康庄大道，才能巩固民族地区政治体系的权威。可以预见，少数民族经济又快又好的发展必将进一步促进少数民族群众对少数民族政治体系的拥护和认同。

2，建构新的政治机制和政治关系模式

建立在计划经济基础上的传统政治体制并未为新的经济体制和社会变革准备好通过一定的变革调整就能适应的一切，其相应的政治机制和政治关系模式只能适应于计划经济而不适应市场经济。改革开放以来，在政治发展中形成的新的政治因素和关系则要求形成新的政治机制的政治关

系，并使其制度化。因此，少数民族政治发展中应该根据经济、社会和文化发展的要求，在原有的政治体制范围之外自觉建构起能够适应新的政治因素、政治力量和政治要求的机制，如权力监督机制、政治参与机制、利益表达和综合机制等，并促使其制度化，通过制度创新来克服制度短缺的现实，实现新的制度供给和体制供给。同时，也要使新的机制和制度同原有的机制和制度相互整合，相互补充。

3，提升少数民族地区政府能力

由于历史的、自然的以及现实因素的多重影响，少数民族地区经济、政治、文化等的发展水平都比内地低。如果少数民族地区想要缩小发展差距，想要与内地同步实现全面小康，那么，少数民族地区的发展不可能再去走一条自发发展的道路，而必须走跨越式发展的道路。当然，跨越式发展能否实现，除与国家政策的支持程度有关外，更重要的方面是取决于少数民族地区政府能力的提升。国内外的实践经验证明，政府能力的强弱是一个国家或一个地区实现跨越式发展的关键所在。可以说少数民族地区发展速度的快慢、发展质量的高低等都取决于政府能力的强弱。政府能力集中体现在政府在推动社会现代化方面应有足够的权威和组织领导才能，有较强的依法行政的意识，具体包括：市场规制能力、公共服务能力、公共政策执行能力、信用能力、软环境维护能力、人力资源开发能力、生态平衡能力、社会公正与秩序维护能力、危机处置能力、制度创新能力等方面。在当前，少数民族地区要想抓住西部大开发的良好机遇，实现跨越式发展，就必须首先开发和提升上述政府的各项能力。

4，坚持和完善民族区域自治制度，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系

民族区域自治制度是少数民族政治发展的重要内容，是少数民族民主化的具体途径。“如果不保证每一个在经济上和生活上有比较大的特点以及具有这种特殊的民族成份等等的区域享有这种自治，就不可设想有现代化的真正民主的国家。”因此，民族区域自治是“具有复杂民族成份和极不相同的地理等等条件的民主国家的一般普遍原则。”民族区域自治制度以法律规范的形式保障了少数民族与汉族一起共同管理国家事务和充分行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利。在全面建设小康社会的新的历史时期，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，必须努力做好以下几方面的工作：保护和尊重民族地区的经济发展权，包括经济发展模式的选择权、经济管理权、经济资源控制权；坚持和维护民族平等团结权，包括民族内部的团结、各民族之间的团结；妥善处理民族问的矛盾和纠纷，按照平等协商的原则，处理好自治民族与其他非自治民族的关系。