我国现行征地补偿制度剖析

马新文

摘要：与主要发达国家征地补偿制度相比，我国现行征地补偿制度的缺陷在于补偿范围小，标准低，补偿方式单一。现行这种补偿制度脱胎于计划经济时期，有着明显的计划经济的特点，其表现为否定各经济主体相对独立的经济利益。市场经济已赋予并普遍承认各经济主体相对独立的经济利益，而征地补偿制度却未能随之施行市场化改革，这忽视了被征地农民相对独立的利益要求，损害了他们的基本经济权益。本文提出在维护我国土地公有制的前提下，应逐步赋予农民土地财产权，公平对待农民基本的经济权益；有选择地借鉴发达国家的征地补偿方式，完善我国现行征地补偿制度，实现社会和谐发展。

关键词：征地补偿制度；土地价值；农民经济权益

中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：1009-3060(2009)03-0093-04

一

一般而言，征地补偿制度包括补偿范围，补偿标准，补偿方式三个方面的基本内容。2004年我国《土地管理法》第47条规定，征地补偿范围包括土地补偿费、青苗及地上附着物补偿费、安置补助费。补偿标准为征收前3年农业平均年产值的6～10倍；安置补助标准为征收前3年农业平均年产值的4～6倍。两项之和最高不得超过15倍。遇有特殊情况经省级政府批准，可以增加安置补助费，但是两者加起来不得超过30倍。补偿方式主要是货币支付，一次性的对被征地农民给予最低生活费补偿。

这样的补偿制度，是计划时代的产物，不符合市场规则。计划经济时期，不承认相对独立的经济利益组织，生产资料统一调配，社会成员在公有制面前平等相处；征地规模有限，且完全用于公益项目建设，征地行为没有商业化；经济结构比较单一，农业以粮食生产为主，农地价值以粮食产值体现，比较稳定；征地程序由政府机关严格按照法律条例规范操作。在这种经济利益大一统的环境下，征地补偿费的确定以土地原始用途为依据，以农业产值为标准，以货币支付方式为主，不会扩大城乡差距、工农差距。但是，在市场经济条件下，各经济主体表现出相对独立的经济利益要求；经济结卡钮多样化，土地价值因之不断增值；工业化建设占地商业化，使土地价值增值无限扩张；征地用途已超出公益项目用地范围；对土地价值的占有，在不同群体中形成不同的利益格局……。如此等等新形势下，还依然采用计划时期的征地补偿制度，明显不符合变化了的情况。表现出补偿范围小，标准低的弊端，损害了被征地农民的基本经济权益。

二

主要发达国家坚持“完全补偿”原则，既考虑被征地方的直接损失也考虑其间接损失。设定补偿范围时，会最大限度考虑土地权利人的利益。如日本的征地补偿费包括：(1)土地征收费。相当于土地的价值。(2)赔偿费。是对土地权利人因征地而造成的经济损失及其它损失的补偿。(3)通损赔偿。是对土地权利人因征地而可能受到的附带性损失的赔偿。(4)少数残存者的补偿。是对因征地使得人们脱离生活共同体而造成的损失的赔偿。(5)离职者的赔偿。是对土地权利人的雇佣人员因土地征收而失业产生的损失的赔偿。(6)事业损失赔偿。是对由于公共事业建设产生的噪音、废气、水污染等的赔偿。加拿大的征地补偿费包括：(1)对征地的补偿。依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。(2)有害或不良影响补偿。主要针对与被征地块相连的非征地部分，因建设或公共工作所造成的损害的补偿。(3)干扰损失补偿。是对土地所有者或承租人因为土地被征收而造成的成本或开支的补偿。(4)重新安置的困难补偿。英国的征地补偿，包含土地(包括建筑物)补偿和残余地分割或损害补偿、租赁权损失补偿、迁移费与经营损失费等干扰补偿以及其它必要费用补偿。德国的征地补偿，包含土地或其它标的物权利损失补偿、营业损失补偿以及征用标的物的一切附带损失补偿。韩国征地补偿，包含地价补偿、残余地补偿、迁移费用补偿以及其它损失补偿。征地补偿的支付方式主要有三种：现金、实物、债券。大多数国家采用现金补偿，同时也辅以实物补偿，或现金和实物补偿兼用。日本对于征地损失，原则上要用现金补偿，也可以通过土地征收委员会裁决，采用提供替代土地的方式进行补偿。新加坡法律规定，通常情况下，补偿费应当用现金支付，但地税征收官也可同当事人进行协商，在保证当事人享有公平权益的情况下，以其他方式进行补偿。韩国和我国的台湾省采用“土地债券”方式进行补偿。

与主要发达国家征地补偿制度相比，我国现行征地补偿制度的特点就是，补偿范围小、标准低、补偿方式单一。我国实行“适当补偿”或者“原始补偿”的原则，即按照被征地的原来用途给予补偿，没有考虑那些难以量化的非经济上的附随损失。以产值作为征地补偿标准，没有考虑土地利用方式，不能体现土地价值，也不能反映土地价值的增值，不符合市场经济规律的要求。据有关部门测算，当前法定最高补偿标准大约为24，000元／亩，按最低生活标准每人300元／月计算，当前法定的征地补偿费仅够农民维持不到7年的生活需要。法国以最终裁决日一年前的被征地的用途为依据确定补偿费；美国以土地被征收时的市场价格为基准，加上可预期的土地的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益，对附近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一同给予补偿。我国实行一次性的货币补偿方式，解决不了被征地农民的社会保障问题。无锡为被征地农民购买的养老金为2.42亿元，仅占同期土地补偿费总量和土地出让金总额的6.8％和1.66％。福州市对被征地农民的安置，货币安置比例高达82％；浙江省的抽样调查表明，在安置的3379人中，除172人进入社会保障体系外，其余均为货币安置，比例高达94.1％。

近来来，因征地补偿不公引发的农民上访案件不断增加。2006年上半年，全国征地违法案件高达25.153起，涉及土地面积2.44万亩。由此引发的社会冲突也不断加剧。征地补偿不合理，已不仅是个经济问题，同时也是个严重的社会问题。

三

我国现行征地补偿制度的弊端，源于现行征地制度的弊端，即没有严格区分公益性用地和经营性用地，两者皆通过政府征地的方式获取土地，这是由我国土地公有制的性质决定的。按照国际通则，征地，主体是国家，前提是公共利益的需要，必须给予补偿。这是征地的三大要件。经营性用地，必须由市场方式解决。但是，我国《城市房地产管理法》规定，经营性的项目需要使用集体土地，经国家征收后，可以出让给开发商。《宪法》规定，除政府可以依法对农民集体所有的土地实行征用或征收外，其他单位和个人都无权征用或征收土地。《土地管理法》一再强调，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。法律一方面禁止农业用地自由市场交易，另一方面赋予政府征让土地的垄断权，这就是我国现行征地制度的特点。

地方政府作为国家的代理机构，成为农业用地市场交易的主体，从农民这里低价征地，向用地单位高价出让，从中赚取巨额土地出让金。如南京市政府曾经向农民征地的最低价为8万元／亩，最高价为20万元／亩(包含土地补偿费、安置补助费以及土地上的附着物与青苗补偿费)，而转手出让最高价达

980万元／亩，最低价120万元／亩。地方政府利用垄断性的征地特权，单方面裁定征地补偿范围和补偿标准，以狭窄的补偿范围，过低的补偿标准，损害农民基本的经济权益，导致土地经营者——农民处于“权利贫困”状态。在征地收益的分配格局中，农民仅占5～10％，集体占25～30％，政府占60～70％。

我国《宪法》、《土地管理法》没有赋予农民土地所有权，只给予其有限的经营权(时间有限，经营项目有限)，因此农民对土地的处置权、收益权也只是部分的享有。西方产权理论认为，完备的产权可以是所有权、使用权、处置权、收益权等权利组成的“权利束”，也可以是某一单项权利的独立存在。依照西方产权理论来看，我国农民土地产权是残缺的，属于阿玛蒂亚森的“权利贫困”状态。在马克思看来，“土地所有权的前提是，一些人垄断一定量的土地，把它作为排斥其它一切人的、只服从个人意志的领域。”。土地作为一种经济资源或资本，被赋予了市场经济的种种逻辑，控制了土地所有权就控制了其他更多的社会权利，权利成为一切财富的源泉。农民没有土地所有权，不能享有完备的土地财产权，没有资格享受征地的“完全补偿”，相反，时常处于被剥夺的境地。正如国务院发展研究中心副主任陈锡文所指出的，如果计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000～8000亿元的代价，那么改革开放以来的城市化进程的低价征地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。

现行的征地补偿制度，一没有充分考虑农民的承包经营权。承包期30年的土地经营权相当于私有制度下75％～95％的土地产权。二没有充分对待农民的国民待遇权。在长期的城乡分治的“二元”制度下，农民不享有城市居民所享的各种社会保障，处于不平等的国民待遇下。土地是农民赖以为生的唯一的生产资料和保障资料，失去了土地等于失去了一切。因此，征地补偿应该以能满足农民的生存需要与发展需要为准，应该能体现出农民与城市居民同步享受改革成果。

四

我国《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》对征地制度的规定，本是要保证农地交易的统一性，保护农地资源，这是由我国土地公有制度决定的。但是，由于征地制度的不完善，征地程序的不规范，地方利益的驱动，侵犯了被征地农民基本的经济权益。那么，怎样进一步完善征地补偿制度，保障农民应有的经济权益，就需要观念的重构和对他国征地补偿制度的借鉴。

一方面，赋予农民土地财产权。我国《宪法》没有赋予农民土地所有权，但不意味着农民不能享受完备的土地产权。随着两权(产权和所有权)的分离，我国经济学界与法学界，从最初将产权界定为财产所有权转向了产权不仅是指财产所有权，也可以是除所有权之外的使用权、收益权、处置权等。所以，我国农民土地财产权应该是使用权的扩大，应界定为土地使用权、收益权和处分权的结合，是一种特殊的财产权，或者说是一种特殊化界定的财产权。。尤其是在实行联产承包责任制期内，农民对承包地应拥有土地财产权，农户依法享有的土地承包权、使用权、流转权和收益权事实上已经构成了实质性的土地财产权。2003年3月1日开始施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，允许“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转”，就是说，农民依法享有对土地的支配权和处分权。由此可见，目前农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益权和处置权的结合，应该被界定为一种特殊的和实质的土地产权。

农民应该享有完备的土地财产权，这是经济正义的基本理念。财产权的观念是伴随着人类文明的自然史而形成的，是确保人被当人对待的基本权利。美国法学家庞德认为，权利在本质上就是一种文明社会中人们由相互之间的承诺而形成的“合理的预期”，是一种法律上得到承认和被划定界限的利益。洛克视财产同生命一样重要，在政治生活中，财产权是一切权利的基础，对财产权的确认，可以从根本上限制政府权力对个人权利的侵害，遏制公权向私权的扩张。米瑟斯认为，财产权对人类的一切精神和物质文明的巨大进步产生了深远影响。记得发展经济学家金德尔博格说过，给农民以土地财产权，他会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式经营土地，他会把绿洲变成沙漠。我们也可以说，给农民土地财产权，可以制约政府滥征地行为，利于征地补偿制度的完善；如果农民缺乏土地财产权，政府的征地权会无限膨胀，征地补偿制度的弊端会继续存在，地方政府因地腐败状况会继续恶化。作为应该享有相对独立的经济利益的农民，其基本的经济权益受到损害，这不符合经济正义原则。农民作为社会成员一份子，应该得到平等地对待。如德沃金所言，真正的平等是资源的平等。

另一方面，征地补偿方式市场化。有选择地借鉴国外征地补偿方式，实行市场化，完善我国征地补偿制度。主要发达国家实行土地私有制，征地补偿仅限于公益项目用地，而且予以“完全补偿”；经营性项目用地必须根据市场价格购买，补偿范围、补偿标准、支付方式由双方当事人以市场规则商议决定。我国实行土地公有制，经营性用地和公益性用地，都由政府以征收的方式获取，补偿范围、补偿标准、支付方式由政府单方面决定。我们虽不能完全照搬他国做法，对经营性用地通过市场交易来完成，但可以参考其补偿制度，尽量使征地补偿方式市场化，尽量公平地对待农民利益。

2004年《国务院关于深化改革、严格土地管理的决定》指出，征地补偿必须保证农民生活水平不因征地而降低的原则。2008年党的十七届三中全会明确指出要提高征地补偿标准，不得损害农民经济权益。长期以来，我国农业比较利益偏低，农业用地市场不健全。因此，不能完全按照农业产值确定征地补偿标准，应该推行土地交易的市场化，以市场价格为标准，对被征地农民给予补偿。市场交易是一种相对公平的交易，市场价格是相对合理的，能够反映土地区位、土地供求关系及当地经济发展水平等多种因素的差异，具有客观公正性。因此，实行征地补偿方式的市场化，就能确保被征地农民生活水平不但不因征地而降低，而且能和改革成果同步提高，满足他们长远生计和未来发展的需要，实现全社会的和谐发展。

(责任编辑周淑英)