大陆加强对外投资“安检”

席志刚

在境外的投资纷纷折戟，迫使中国政府调整之前一直鼓励国内企业“走出去”的思路。1月7日，中国商务部发布《境外投资管理办法》征求意见稿（下称《办法》），要求在未建交国家或风险等级高的国家（地区）投资，投资额1亿美元及以上的境外投资等，均需报商务部审批。这无疑是对日益活跃的中国对外投资加大了安全检查。

商务部表示，《境外投资管理办法》正式实施后，2004年发布的有关中国政府支持和鼓励国内企业进行境外投资的规定将同时废止。

“刹车”对外投资？

近年来，中国为了减少国内流动性，大力鼓励国内企业“走出去”进行海外投资。而随着金融危机发展，国内企业的“抄底”热情也日益高涨，热门的收购对象是大宗商品和资源类企业。

在市场火热的2008年，中国企业开始了一系列海外并购大手笔：中海油服收购挪威AWO，中联重科收购意大利CIFA，中铝对力拓的投资……但在金融危机的持续冲击下，这些投资均遭受重创。

为了控制和避免境外投资风险，“由商务部统一规制境外投资管理，这对于全球化背景下国家经济安全有重要意义”。中银总行研究员王元龙表示，“走出去”的过程中面临各种各样的风险，对风险的识别能力如何，能不能看到风险，看到之后能不能控制它，这不是拍脑袋说赶紧去抄底这么简单。

“《办法》是进一步规范和促进中国企业境外投资，抑制当前高涨的抄底投资冲动。”商务部合作司投资处的一位人士表示，国家鼓励企业境外投资的态度没改变。

据了解，在2008年12月23日举行的全国商务会议上，商务部部长陈德铭曾明确指出，在有效控制风险的前提下，实现对外投资合作较快发展。适当加快对外投资步伐。要积极运用财税、金融等手段，支持有条件，有实力的企业到境外投资办厂并购拥有先进技术、知名品牌和营销网络的境外企业。

但陈德铭同时也表示，企业应当客观评估自身条件，能力和东道国投资环境，积极稳妥地开展境外投资。

与2004年《关于境外投资开办企业核准事项的规定》不同，在中国资本开始加大向外发展力度的背景下出台的《办法》明确了具体投资金额，关于支持和鼓励企业“走出去”的表述则不复出现。

《办法》规定，企业在未建交国家的境外投资；在安全风险等级高国家（或地区）的境外投资；中方投资额1亿美元及以上的境外投资：跨境基础设施建设领域的境外投资：设立境外特殊目的公司等境外投资应按规定报中国商务部核准。意见稿提示，境外企业的冠名，不得擅自使用“中国”、“中华”、“国家”等字样。

“商务部出台《办法》征求意见稿意在金融危机背景下控制对外投资，细化后管理更加细致和严格。”商务部研究院研究员梅新育表示，《办法》出台的背景和现在的金融机构有关，对宏观管理部门而言，设置一道坎，对一些境外投资行为能起到一定审核作用，同时从统计上也能洞察一些非正常资金流动迹象。

虽然中国企业“走出去”的进程不会倒退，但肯定的是会出现一定的收缩。梅新育分析认为，此前，很多中国大陆企业对海外公司的股权投资因全球金融危机蒙受了巨大的损失。其中中铝对力拓的收购最为典型，亏损将近750亿元人民币，以及中信泰富等在金融衍生品上的巨亏都让人充满担忧。

多数受访专家认为，商务部此次加强境外投资监管力度，是对那些意图积极对外扩张的企业进行更加严格的“安检”。

争议多多

在商务部网站征求意见公开资料中，业界对《办法》的部分内容亦提出了异议，其中“1亿美元以上报商务部核准”的硬性规定，业界担心会影响真正有实力进行境外并购行为的及时性。

《办法》第十三条中，“中方投资额1000万美元及以上、1亿美元以下的境外投资；能源矿产类境外投资：商品城类境外投资；房地产开发类境外投资”，应通过所在地（市）商务主管部门向省级商务主管部门提出申请的规定，被普遍认为会降低审批的效率，给企业增加额外的成本。

《办法》如何与国家发改委的《境外投资项目核准办法》协调，也是业内疑惑的地方。一位专门从事境外并购的律师对《凤凰周刊》表示，之前，投资境外的审批分工是，商务部门负责境外开办（包括并购）、设立企业层面的审批，发改部门负责项目层面的审批，二者存在一定的区隔。而按《办法》规定名称和具体审查内容看，商务部也从境外投资一般角度进行审查，二者似乎有些叠加，在实践中会增加解释和操作上的困难。

一位不愿具名的投资银行人士表示，企业的对外购并行为完全是企业的自主商业行为，政府主管机关的“核准”（实质已经相当于“批准”）除了增加冗余的程序，增加时间和费用成本外，没看出通过这样的核准制度产生的“增加价值”是什么。而且规定“批准前不能签署合同、不能注册等”也很可能与东道主国家的情况不符合，无端增加了从政府层面的沟通、协调成本。

该人士认为，除了涉及政治问题、国家安全问题外的企业正常投资、购并等行为应该放手让企业自行做主。靠商务部的有限编制人员和办公室的核准，是不能比企业自身更能判断该行为的正确性。并建议重新考虑这些管理手段的必要性和方式方法的适用性。

“即使商务部核准了，其他相關部门再出台一些管理措施，很多可能或应该做的投资行为也可能就不能再正常开展。”重庆市外经贸委的蒋红表示，重庆市外管部门最近在一次关于《办法》的座谈会上明确说，不会取消境外投资的外汇审查手续，所以—定要注意国家层面的协调。

中国铝业公司专事购并的符胜斌认为，《办法》虽然对中铝海外并购没有造成影响但“中央企业及其子企业”与“中央企业总部”之间如何区分，《办法》没有明确，是否中央企业集团中的子企业境外投资走地方商务部门，而中央企业总部的境外投资则走商务部？

另外，《办法》第三十八条关于“特殊目的公司”（SPV）的规定，仅仅将其限制为“以境外上市为目的而设立的公司”，在实践中，设立SPV的目的不仅仅限于境外上市有可能是多种原因，比例避税，财产转移等建议可将特殊目的公司的定义放宽。

另外，如果一个境内企业取得境外某企业的股权质权，是否需要办理境外投资审批程序，如果债务人无法还款，境外企业质押的股权最终可能被变卖或按净资产折价，这是否也会被视为境外投资而需要办理境外投资手续，这些疑问在《办法》中都找不到答案。

关于业界的种种疑虑，商务部新闻办人士在回答记者询问时表示：“现在仅仅是个草案不是最终的定稿。”目前是征求意见阶段征求意见就是为了完善和调整草案的相关内容。

金融投资未提及

至于2008年受损严重的对境外金融机构的投资，并不在《办法》的监管范围内商务部解释称，《办法》所称境外投资，是指在我国注册的各类企业通过新设、并购等方式在境外设立非金融企业或取得既有非金融企业所有权、控制权或经营管理权以及其他权益的行为。

据商务部数据，仅2008年上半年，全国对外直接投资近342亿美元，其中金融业有85亿美元，占比达24.85%。2008年所达成的那些备受瞩目的对海外金融机构的收购，目前几乎每项都陷入严重亏损。

尽管《办法》没有提及对金融机构境外投资的限制性表述，但中投公司自2008年9月以来已经调整了投资计划，放缓了投资节奏。

金融业人士表示，2008年以来，国家已经发布了许多法规草案，对大型国有金融机构的海外投资实施更为规范和制度化的审批程序。

“正在各部门传阅的《办法》加大了强化监督，并明确了中国国有金融机构境外投资的审批程序。”了解金融业交易审批程序的人士指出，各部门官员已发出信号各项审批程序遭到拖延，是因为要求加强审查的新指导方针所致。