事业单位改革路径框定

罗科

让属于官方的归属官方，属于民间的回归民间、中国事业单位改革，发力点瞄准了分类。

2008年12月3～4日，中央机构编制委员会办公室（下称“中央编办”）、财政部、人力资源和社会保障部与上海、重庆、浙江、广东、山西、深圳等12个省（市、区）编办在山西太原召开事业单位改革分类目录研讨会，会议对推进事业单位改革分类目录工作作了统一安排部署。

五省市率先试点

此前的2008年11月份，由中央编办印发并内部传达的《关于事业单位分类试点的意见》（下称《意见》）为目录编制和分类改革步骤提供了原则指导。根据《意见》，上海、重庆、浙江、广东、山西5省市于2009年率先在全國进入分类改革试点，分类改革试点于2009年1月起实施，省直事业单位改革于2009年底完成，市、县、乡镇事业单位改革于2010年底完成。

据了解，对全国事业单位进行分类改革，中央在2004年前即已释放相关信号，浙江，江苏、辽宁、山东先后积极行动制订了本地实施方案。2005年年底国家相关部门曾一度拟定了一个全国性的事业单位改革总体方案和四个配套性方案（分涉分类标准、人事制度、财政供给、养老保险等改革内容），准备全面实施事业单位改革。

但随后一些地方从财政条件和社会稳定角度表达了困难，其他一些配套政策的制定部门社保部和财政部，人事部也提出了一些看法。

“此后，步伐就开始往回缩，决定先行制订一个试点方案试试，总结经验再推广”一位编制系统的人士向《凤凰周刊》表示，现在出台的《意见》从2005年开始起草以来，已作了10多次修改，名称也不断变换，比如2006年6月的版本名称为《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，当时初步设想在东部，中部、西部地区分别选择浙江、山西和重庆3省市作为试点地。但其他一些省份知情后也想进来参与试点，最后变成了现在的五个试点区。

不再设行政性和企业性事业单位

我国的事业单位主要包括教科文卫新闻出版、体育、环境监测、城市建设等，此外还有一些机关的附属机构和法律服务所等，其资产属性和社会功能五花八门。

界定事业单位的合理范围是对事业单位进行大手术的前提。对现有事业单位分类恰当与否，决定着相应的配套政策能否有效制定和实施。

对此，事业单位改革的主推者编办部门应对思路是化整为零，把事业单位分门别类改革成为各种类型的社会和经济组织。

《意见》将现有的事业单位划分为三个大类：承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的，然后再细分。

对完全或基本承担行政职能的事业单位，如金融监管机构、执法监督机构等，《意见》提出，抓住2009年各地展开行政管理体制改革的时机，逐步将之转为行政机构；今后，除法律法规授权外，不再批准设立承担行政职能的事业单位。

目前，劳动部门中的劳动监察机构、建设系统的稽查部门、银监会（局）、电监会（局）、保监会（局）、证监会都是事业单位编制。

对从事生产经营活动，己经实现或经过相应调整可以实现由市场配置资源的事业单位，如开发应用型科研机构。招待所等，《意见》提出这类单位应当逐步转为企业，并注销事业单位，核销事业编制。今后，不再批准设立从事生产经管活动的事业单位。

除去第一类和第二类，剩下约80%属于为社会提供公益服务或者为政府行使职能提供支持保障的真正事业单位，《意见》确定原则上只有这类单位继续保留在事业单位序列。这些单位也要具体划分为三类，并各自按照新的管理体制运行。

公益一类，即从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。如义务教育机构、公共卫生机构等。这类单位所需经费由财政予以保证，不开展经营活动，不收取服务费用；履行职能依法取得的行政事业性收费或基金，实行“收支两条线”管理，收入上缴国库或财政专户，不能自主支配。

公益二类，即提供公益服务并可部分实现由市场配置资源的事业单位，如普通高等教育机构、非营利医疗机构等。这类单位所需经费由财政给予不同程度投入，同时鼓励社会力量投入：提供公益服务取得的服务性收入，符合条件的实行“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入，纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展，并依法纳税。

公益三类，即提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位实行经费自理，自主开展公益服务活动和相关经营活动。根据需要，政府购买其有关服务。

实践中，50多年的变迁，使得各地事业单位并不容易如分类标准那样界定清楚，《公务员法》颁布以后，有些单位既有公务员，也有事业编制人员，界线进一步模糊。

对此，《意见》也不急于求成，提出对目前难以确定类别的事业单位，可按其主要类别属性和发展方向先预定其类别，经过相应调整完全符合条件后，再确定其类别。

鉴于分类直接决定了各事业单位和人员的今后命运，牵动各方神经。2008年12月份，中央编办副主任黄文平对各地事业单位分类改革提出要坚持“大统一、小特色”，工作方法要坚持“先易后难”。

海南省三亚市编办一位人士对记者表示，年限越长，形成的各种关系越复杂，撤销的成功率就越低。单纯依靠政策法规很有可能就办不成事，即使强行撤销，也会留下后遗症。

记者了解到，中央编办在2009年工作要点上提出，继试点方案，2009年研究探索事业单位分类的全国性办法。

先分类后改革

分类为事业单位撤并分流提供了标准和基础，由于事业单位的设立权限在地方，若其他人事工资制度、养老保险制度、财政供给制度改革不配套推进，则易造成和行政机关改革一样的“精简一膨胀”的怪圈。

分类后剩下的真正事业单位，汇集了全国超过三分之一的专业技术人才，这使人事工资制度改革的压力凸显。

目前，行政机关有《国家公务员暂行条例》，企业有《劳动法》，惟独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规，对事业单位聘用制度、岗位管理、工资福利、职工培训、考核奖励等缺乏较高层次的规范。

中国人民大学毛寿龙教授表示，大陆按照行政标准来设立事业单位，缺乏专家、专业精神，很多运作具有行政化特点。这使得事业的重要性与效能无关，而是与其行政级别紧密挂钩。工资和收入分配制度也长期参照行政机构。在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据，岗位管理也缺乏具体政策。

出于推进事业单位分类改革，2008年12月30日，试点省份山西省实施事业单位岗位管理、公开招聘工作。事业单位管理人员（职员）、专业技术人员和工勤技能人员，都要纳入岗位设置管理。三类岗位都设置了不同等级，每一等级实行不同的工资福利。事业单位在聘用工作人员时，在有岗位空缺的条件下，要公开招聘、竞聘上岗、择优聘用。山西力争在2009年6月底前基本完成岗位管理、公开招聘工作。

事业单位人事管理改革涉及人员的出口问题。根据中编办的分类标准，广东省于2009年施行的《事业单位分类改革实施意见》制定了事业单位人员的分流与安置办法。

但目前事业单位社会保障政策尤其是养老保险制度改革滞后，已经成为事业单位改革的巨大障碍。

现有众多事业单位仍然实行着“退休制度”，由单位负责养老，职工退休待遇与在职时几乎没有区别，没有纳入社会保障体制，与企业职工相差甚大。这种情况下，事业单位改革一部分机构要撤，并、转制，解聘人员是很困难。

事业单位养老保险制度改革在逻辑上的优先性，使得早在2008年初国务院就讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》确定在山西、上海、浙江、广东，重庆5省市先期开展试点，逐步建立全国统一的事业单位养老保险制度。

试点的主要内容包括养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立和企业年金一致的职业年金制度，实现改革前后待遇水平上的平稳衔接。

事业单位分类改革也为事业财政供给改革提供了机会，首先解决了财政供给范围偏宽的问题。近年来。庞大的事业单位黑洞鲸吞了大量财政资金。据悉，事业单位每年要花掉国家财政总收入的30%以上。

對分类后保留的事业单位，目前，在中编办。财政部、人力资源部联合召开的一次事业单位分类改革试点工作会议上，财政部提出，今后原则上不再出台针对事业单位的新税收优惠政策，改革按人员编制核定经费的传统做法，从“养人”向“办事”转变，经费支持与单位绩效挂钩。

法律困境

防止以公共服务之名行私，一直是治理事业单位的难题。

在中国，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。各类事业机构都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理，各类事业单位活动所需的各种经费都来自于政府拨款。

目前，我国有关法律法规对事业单位的定义是1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的从事教育、科技，文化、卫生等活动的社会服务组织。”

但随着改革开放，事业单位开始异质化1980年国家对文教卫体等事业单位试行“预算包干”政策，即事业单位包干使用预算资金，结余和增收都留给本单位，不上缴财政，超支也不补助，这是事业单位企业化和市场化改革方向的开始1985年国务院又发布《事业单位奖金税暂行规定》提出“鼓励事业单位向经济独立、经费自给过渡

自此事业单位趋利化倾向越来越严重在此过程中政府开始大幅度削减本该愈益增加的财政投入致使文教医卫领域的许多公益性事业单位强调自己的营利性，在内部推行所谓独立核算自负盈亏的企业化经营制度1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》又提出事业单位的改革方向是”现有的大部分福利型。公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变，实行企业化管理”。

由于把国家事业单位，不分其类型是否行政、公益和经营，一刀切式地推向市场，中国事业单位的机构性质和功能变得包罗万象，致使政府在制订任何一项针对事业单位的管理政策时都显得头绪纷繁，也使得事业单位在提供公共服务的同时，还可以是一个以营利为目的的投资公司，广遭诟病。

此外，我国管制不正当经营的法律通常只是针对“企业”，因此，当事业单位从事不正当经营而受处罚的时候，通常都会以自己不是“企业”为由，强调不属于《反不正当竞争法》调整的范围，依据是1987年开始实行的《中华人民共和国民法通则》把所有在性质、功能甚至组织形式上都完全不同的所谓事业单位全部确定为同一种类型的法人，即事业单位法人，与行政单位。企业单位和社团类法人并列。

《意见》此次将营利性事业单位剔除出去，但对公益二类事业单位提出了“鼓励社会投入”和对公益三类提出了“实行经费自理而按照以所有制为依据确定法人地位的《民法通则》的规定，这类机构却不再能以事业单位名义登记或注册法人。

这意味着若不相应进行法律层面的修改，改制后的事业机构将无法进行正确的法人定位。