改革开放以来的中国基层民主建设

于潇珊

[摘要]改革开放以来，中国共产党一直强调扩大基层民主，并要求通过丰富民主形式来保证公民有序的政治参与。目前，改革开放已走过三十年的历程，在这三十年里，全国各地进行了积极而有效的探索，农村、城市社区和企事业等各个层面的基层民主都在良好有序的发展。虽然乡镇和县一级基层民主的发展起步艰难，但已走出了开创性的一步，中国的基层民主建设也取了一系列重大成就。但中国基层民主建设任重道远，也存在一些值得注意的问题。本文就改革开放以来中国农村、城市和企业基层民主建设的发展历程中存在的一些问题，谈几点有关坚持和完善社会主义民主的认识。

[关键词]基层民主；村民自治；居民自治；职工代表大会

一、以村民自治为核心的农村基层民主建设

党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放的新时期。改革率先从农村突破，在全国范围内普遍实行了以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制。这一制度的推行，逐步理顺了农村最基本的生产关系，使农民获得了生产经营自主权，也使农村的生产方式和分配方式发生了根本性的变化，使原来负责组织农民统一生产、统一分配的生产大队、生产队两级组织失去了依托，导致村庄里出现了一定程度的无序和混乱状态。农村的公共事务由谁管理、怎样管理，成为一个迫切需要解决的新问题。在这种情况下，一些地方的农民自发创设了村民委员会这一新的组织形式。

为了规范和推进农村基层民主的发展，党和政府相继出台了一系列的法律、法规和文件。1982年颁布的新宪法，第一次把建立村民委员会以根本法的形式确定下来，从而开创村民自治这一空前广泛的社会主义基层民主的先河。1987年11月全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，为村民自治提供了法律保障。1998年11月，在总结各地实践的基础上，九届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的村民委员会组织法。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅和各个部委先后就《村民委员会组织法》的学习宣传、村民委员会选举、村民委员会公章管理、村务公开、提高农村妇女在村民委员会选举中的当选比例、村民委员会选举中的治安工作等一系列问题，出台了专门的政策性文件，而且31个省、自治区、直辖市都制定了村民委员会组织法实施办法和村民委员会选举办法，不断完善村民自治制度。

修订后的村民委员会组织法，对村民自治权利的保护更加广泛和充实。总体来看，《村委会组织法》的贯彻实施，初步理顺了国家与农民的利益关系、党支部与村委会之间的关系、村干部与村民之间的关系、村民与村民之间的关系，也取得了一定的成效，不但扩大了农民群众当家作主的权利，增强了他们的民主意识和自我管理、自我教育、自我服务的民主自治能力，而且有效地维护了农村社会稳定，化解了很多新出现的矛盾和不稳定因素，同时也保证了广大农民群众能够面向市场，促进了农村经济的持续稳定和快速增长。然而，以村民自治为核心的农村基层民主建设还不完善，在各地实现民主的过程中存在一些制约因素，需要去探索解决。

一是我国农村经济发展极不平衡，大多数地方经济发展相对落后，有的农民尚未脱贫，解决温饱仍是他们的头等大事。他们所关心的首先是生计问题，没有时间也没有精力参与政治活动。这是造成农村基层民主发展不平衡的主要制约因素。

二是我国农村现阶段的知识文化水平较低，而以村民自治为主要形式的农村基层民主则要求农民具有相应的科学知识文化水平，便于在行使民主决策、民主管理、民主监督等权利时，能独立思考、独力判断、独立发表意见。这些对于那些文化程度低的人是很难做到的，也无法正确履行自己的民主权利。

三是村民自治工作发展不平衡。包括村民自治在不同地区的发展不平衡，村民自治“四个民主”的发展也不平衡。例如，村委会的民主选举和“村务公开”做得较好，但民主决策和民主管理工作则存在不同程度的形式主义，对村委会和村干部的民主监督落实得不到位，村民会议、村民代表会议流于形式。

四是欠发达地区村民自治工作有待进一步加强。在贫困地区，由于面临诸多困难，村集体经济基础非常薄弱，有的村负债累累，这使许多人不愿当村干部，不愿积极参加村委会的选举和公共事务管理工作，部分村民对村民自治事务漠不关心，这极大地影响了村民自治水平的提高和农村经济社会的进步。

五是农民政治素质普遍较低。一是公民民主意识淡漠。基层干部不按民主程序办事，不重视群众意见。一般群众不主动维护、行使，或干脆放弃自己的民主权利。部分群众对政治不感兴趣，认为那是领导的事，与平民百姓无关。二是公民整体法律意识不强。一些基层干部权力本位和人治思想严重，往往以权代法。大多数群众不懂法、轻视法律，对法不感兴趣。诸如此类成为基层民主发展的严重障碍。

针对这些问题，党和政府需要加强领导，调动各种社会资源、采取相关措施加以解决。例如：要切实搞好农村基层政权建设和基层党组织建设，进一步规范乡镇政府和村委会、村委会与村党支部的关系；大力发展农村经济，为发展基层民主提供物质基础；努力提高公民的文化素质和政治素质，为发展基层民主提供强大的内驱力，等等。

二、以城市社区居民自治为核心的基层民主建设

社区建设是城市发展的新理念和新模式。相对于农村村民自治而言，以社区居民自治为核心的我国城市基层民主建设起步较晚。1990年1月1日《居委会组织法》施行，正式提出了居委会是居民的自治组织。1999年社区自治的试点开始进行，国家民政部在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点和实验工作。当年4月，沈阳率先迈出了“社区自治”的步伐。此后，社区直选逐渐在南京、上海、广西、北京等地大范围地付诸实践，全国城市社区建设逐渐由点到面，由大城市向中小城市，由东部发达地区向西部发展中地区全面展开，并向深层次推进，并在健全社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面取得了明显成效。

在民主选举方面，选举的形式经历了由候选人提名到自荐报名，由等额选举到差额选举，由间接选举到直接选举，并打破了地域和身份的限制，民主程度不断提高。通过直选成立的社区居民委员会呈现出年轻化、知识化和职业化的趋势。在民主决策方面，社区居民是民主决策的主体，通过社区居民会议、协商议事会、听证会等有效形式和渠道，对社区内公共事务进行民主决策。在民主管理方面，居委会依法办事，按照社区居民自治章程和规约规范工作，努力增强居民当家作主意识，实现“社区的事大家管”。在民主监督方面，实行居民委员会事务公开，凡是居民关心的热点、难点问题和涉及全体居民切身利益的重大事务，都及时向居民公开，并通过召开居民评议

会，听取居民意见，接受居民监督。

然而社区居委会的自治发展并不平衡，仍然有相当多的地方社区居委会并没有真正起到居民自治的作用，政府的职能错位、缺位的情况时有发生，不适当行政干预的现象依然存在。部分社区居民主体意识不强，政治参与热情不高，居民们过多依赖于单位而不是社区，影响社区自治功能的充分发挥。面对这些问题，解决之道主要有以下几个方面：

一是加强社区组织建设，为推进社区民主自治提供组织保证。社区是城市社会管理的基本单元，社区民主的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，通过“四个民主”的执行，实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的居民自治功能。城市基层的民主，是通过城市基层群众自治组织——社区居委会的工作来实现，按照《城市居民委员会组织法》的规定，依法履行职责，建立健全各项制度、章程和公约，具体执行社区居民代表会议决议，主持社区日常事务管理和服务，推行“四个民主”。同时自觉接受基层政府的指导，充分发挥沟通基层政府与社区居民的桥梁作用，加强对基层政府和公务人员的行为监督，代表居民及时提出有关意见和建议，依法协助政府完成各项工作任务。

二是培育社区意识，为推进社区民主自治提供思想基础。社区意识是开展社区建设，推进社区民主自治的思想基础。培育社区意识，要不断增强工作的透明度，让社区居民享有充分的知情权、决策权、管理权、监督权，激发居民参与社区建设的热情。

三是强化制度建设，为畅通基层群众民主权利提供实现渠道。在民主选举中，制定居民直接选举社委会领导成员的办法，从选举组织办法、候选人产生办法、竞选规定、公开选举规定等多方面建立完善，有效确保选举的公平、公正、公开；在民主决策中，全面推行民主议事、居民代表大会等一系列制度，着力增强群众的参与度与管理权，实行居民议事会议制度，坚持少数服从多数原则，着力防止歪曲和控制民意的现象发生。在民主监督上，实行政务公开等制度，落实群众的知情权、监督权和建言权。

三、以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设

职工代表大会，是保证职工对企事业单位实行民主管理的基本制度。在中国，职工代表大会具有广泛的群众基础，代表中不仅有工人，而且有科技人员、管理人员和其他工作人员，能够代表全体职工民主管理企业，职工在企事业单位中享有的当家作主的民主权利。

职工代表会议制度是在新中国成立后率先在公有制企业中实行的，于1957年后在全国普遍推行这个制度。中国的宪法、全民所有制工业企业法、劳动法、工会法和全民所有制工业企业职工代表大会条例等法律法规，都对职工代表大会制度作了相应规定。依据相关法律规定，职工代表大会具有五项职权：对企业生产经营、发展计划和方案有审议建议权；对工资、奖金、劳动保护、奖惩等重要规章制度有审查通过权：对有关职工生活福利等重大事项有审议决定权：对企业行政领导干部有评议监督权；对厂长有推荐或选举权。从1998年起，厂务公开在国有企业、集体企业及其控股企业开始实施，并逐步向非公有制企业拓展。

改革开放以来，职工代表大会和其他形式的企事业单位的民主管理制度在实行民主管理、协调劳动关系、保障和维护职工合法权益、推进企事业单位的改革发展稳定等方面发挥了不可替代的作用。但是，也不可否认，国有企业基层民主政治建设也存在着不可忽视的问题。

一是以职工代表大会为基本形式的民主管理制度还不健全，其作用发挥得还不够。当前国有企业广大职工对宪法和法律赋予的公民权利的实现程度比较满意，但对基层民主政治建设不太满意。根据我国现行法律和法规，国有企业普遍建立了职工代表大会制度，对企业行使民主管理和民主监督的职能。但在深化改革的过程中，厂长或经理的权利扩大了，“主人翁”的民主权利却被忽视了。

二是职工的知情权、审议权等方面的权利落实不到位。一些企业对重大改革和改制方案、租赁和兼并方案、职工分流和安置方案、社会保险的交纳等涉及职工切身利益的重大问题，不能广泛听取广大职工群众的意见和要求，就召开职工代表大会或者联席会议通过。结果，职工代表大会形成的决议和决定没能充分和真正表达职工群众的意愿。

三是在以公司制为主要形式的现代企业制度中，以职工代表大会为基本形式的民主管理制度的体现、在法人治理结构中的位置以及与其他机构的关系等方面还存在许多问题，需要进一步的研究和探索。

四是企业法律和制度建设还不够健全。特别是职工代表大会制度、厂务公开制度、职工董事监事制度等内容还没有在相关的法律法规中得到具体的规范，对不履行法定义务和侵害职工民主权利的法律责任也不落实。

针对存在的问题，要进一步健全民主管理制度，保障工人的知情权和审议权得到充分的落实；健全企业相关法律制度，保障工人的民主权利得到充分的实现。