汶川地震灾区城镇住房重建的思考与对策

杨继瑞

[摘要]汶川地震灾后重建应在尽量完善过渡性居住区生活设施配套与环境改善的同时，加快地震灾区城镇住房重建步伐。为此，政府有关部门要按照科学发展观的要求，切实做好灾区城镇住房重建的各项前期工作，重建与灾区城镇居民收入结构匹配衔接的住房供应体系，并防止以灾后解决城镇居民住房为由产生的违规违法行为。

[关键词]汶川地震；灾后重建；城镇住房

[中图分类号]F292

[文献标识码]A

[文章编号]1000-4769(2009)04-0008-07

汶川地震灾区城镇住房重建的任务重，资金投入巨大，是四川等地震灾区灾后重建中最大的一笔单项资金投入。应该说，农村住房因地震前产权单一，其宅基地使用权也非常清晰，重建的难度和矛盾相对小一些；而城镇住房的产权比较复杂，其土地使用权绝大多数存在分割问题，且土地使用权因所处地段的不同而在价位上有很大差异。另外，城镇住房的重建需要以城镇重建规划为前提，启动滞后。因此，城镇住房按照正常的建房开发速度，要使现在无家可归的受灾群众全部从帐篷、活动板房等临时性安置住所住进自己的永久性新家至少需要三年以上的时间。而住房和城乡建设部2008年7月8日在国务院新闻办公室新闻发布会上发布的材料指出，要加快灾区重建步伐，原则上要求三年完成汶川地震灾区城镇住房的恢复重建。灾区城镇居民住房安置的任务之艰巨、困难之大，足可想像。

一、认真抓好地震灾区城镇住房重建的前期工作

目前，汶川地震灾区过渡性居住安置房的建设已接近尾声，并且已陆续交付使用。就城镇住房而言，下一步要在进一步加强与改善过渡性居住安置点生活设施配套、改善居住环境和有序管理的同时，加快地震灾区城镇住房重建的步伐。政府有关部门应按照科学发展观的要求，统筹协调各方面的关系，切实做好灾区城镇住房重建的各项前期工作，构建城镇住房财政补贴、政策引导、重建组织与实施等方面的制度安排，使城镇住房重建与城镇重建、设施重建、产业重建、生态重建、组织重建、市场重建协调互动，相得益彰。

美丽的城市变成了废墟，要建设“震不垮的家园”，一份以人为本的科学重建规划至关重要。专家普遍认为，安全性应该排在重建规划第一位。住房和城乡建设部科技委员会委员方鸿琪提出，重建规划要对重建场地的安全性进行认真评估和审查。政府应组织高水平的专业队伍、专门研究人员，通过详细的震灾调查，对每一个重建场地进行危险性区划与安全性评估。

首先，对灾区原来的城镇住房毁损情况应该进行技术层面的科学评估，考量房屋所处的地基地质状况、毁损的房屋有无建筑设计、建筑施工以及工程偷工减料等方面的严重质量问题；受地震破坏的房屋是否可以维修、加固后继续使用，或者应该完全推倒重建。对灾区原来的城镇住房应该根据其受损情况与所在的地质地貌及环境状况，根据抗震设防的标准，该保留的保留，该整改加固的整改加固，该就地重建的就地重建，该异地新建的异地新建，千万不能乘地震灾后重建之机，推倒本可以维修和加固后继续使用的房屋，搞大拆大建，激化政府与受灾群众的社会矛盾。

其次，明晰和依法处置震前房屋产权的责权利关系与震后的责权利关系。要把政府救助、社会帮扶与市场经济关系、产权关系、法律责权利关系分开，“桥归桥、路归路”，不要模糊与混淆，在处置上不搞“一刀切”。其房屋震前的权利与义务关系，在地震后如何处置要经过认真的调查研究。对毁损的住房如何重建与新建应该在依法的基础上，充分听取原来房屋产权人和住户的意见，不能草率从事与强制实施。同时，在灾区城镇住房的重建与新建中，要明确房屋建设单位、设计单位、施工单位与工程监理单位的法律责任，对于同住宅小区配套的学校、医院等公共服务设施应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计，增强抗震设防能力。

第三，明晰灾后城镇房屋重建中政府的经济补贴与政府的经济补偿之间的关系。毋庸讳言，我们的国家是人民的国家，我们的政府是人民的政府。在地震重灾区，政府应该从以人为本、关怀受灾群众房屋重建的角度，给房屋毁损的城镇居民以适当的经济补贴。显而易见，政府对地震灾区房屋毁损的家庭给予适当的经济补贴，属于单方给予的救助行为；对房屋重建中涉及的经济补偿，属于市场经济行为，应该遵循对价原则。必须指出的是，地震属于不可抗力事件，由于地震造成的房屋毁损，政府没有任何经济上、法律上的赔偿责任。在地震灾区，要防止个别人把政府关怀、社会援助与支持的各种经济举措，错误地理解为政府对地震灾害的损失负有经济上与法律上的赔偿责任。笔者以为，灾后城镇房屋重建中政府对房屋毁损的家庭的经济补贴应该把握以下几点：

一是只能对城镇常住人口且有产权房(含“房改房”、“经济适用房”、“商品房”)的住房毁坏家庭进行经济补贴，以受灾地作为第二居所的非常住人口家庭其住房毁坏不能获得房屋重建补贴，以租房居住的家庭也不能获得房屋重建补贴(但是这类家庭可以获得今后租住廉租房的照顾及其享受相应的租金补贴)，这样可以使政府有限的救灾资金真正用在“刀刃”上。

二是城镇房屋重建的政府经济补贴对户不对人，也不对毁损的房屋，也就是说，每户不论人口有多少，有多少套房屋，其面积有多大，只能获得一次相应额度的城镇房屋重建补贴。

三是城镇房屋重建的政府经济补贴可以分为“加固大修”与“毁损重建”两类，前者额度较小、后者额度较大；后者应该根据家庭困难程度与人口多少，再区分为若干的补贴档次；也可以按家庭困难程度与家庭人口，在3—5年内每月给予一定的房租补贴。这些家庭拿到政府的货币补贴之后，再由其自行决定租房或买房。

四是灾后城镇房屋重建中政府经济补贴的额度，应该控制在当地经济适用房价格水平的1／4以内，以体现“政府补贴一点，政府对住房毁损的土地使用权补偿一点，住房毁损家庭自己拿出一点，通过银行贷款一点”来重建住房的“四个一点”的制度安排。

灾后城镇房屋重建中，政府对住房毁损、但其土地还存在的情况，应该在兼顾法理与情理的框架下，对居民房屋毁损后的土地使用权以合理的经济补偿。尽管地震对房屋造成了毁损，但是，作为房屋地基的土地还存在并适合重新使用时，笔者以为，政府应该在法理与情理的兼顾上充分尊重受灾群众有差别土地使用权这种物权，可以其中之一的方式处置这类土地使用权：一是对符合城镇住宅就地重建规划的，应该允许业主集体委托有资质的房地产开发商或建筑商按照城镇新规划和抗震设防要求，就地重建，其业主继续拥有相应的区分土地使用权，政府在房屋重建中，可以在城市建设配套费和其他有关税费上给予相应的减免照顾；二是对不符合住宅就地重建要求的，按其房屋业主区分土地使用权的单位评估地价和面积，政府可以给予相应的经济补偿，房屋多、面积大的业主，其土地使用权的经济补偿多，

反之则少；三是在国土管理部门的指导下，根据毁损房屋地基的重新规划性质，面向社会出售其土地使用权，然后按照房屋业主区分土地使用权的分割比例再分配；四是对不符合住宅就地重建要求的，政府可以按其房屋业主区分土地使用权的单位评估地价和面积，提供异地土地使用权供其置换。相比之下，第二种和第三种方式更具可操作性。因为，即使是第一种方式，即由业主集体委托有资质的房地产开发商或建筑商按照城镇新规划和抗震设防要求就地重建住房，也存在因为其房屋重建详规的调整而使得业主重建后的区分土地使用权与房屋毁损前的区分土地使用权不一致的情况；第四种置换方式由于地段差异，很难找到令受灾群众与政府共同满意的置换方式，所以，最好以货币经济补偿的方式或面向市场出售的方式一次性了断，“桥归桥，路归路”，然后由城镇居民拿到毁损房屋土地使用权的对价后，以货币方式购买或租赁重建后的住房。

第四，灾后住房重建后的城镇住房制度与灾前城镇住房制度要有机衔接。与灾区居民临时居住安置点的居住制度不同，灾后住房重建后的城镇住房制度必须坚持城镇住房制度改革的基本路径，不能因为地震灾害而开历史倒车。灾区居民临时居住安置点的板房，政府采取了建设包下来、受灾无房群众免房租居住的赈灾救济形式，这无疑是十分必要的。然而，重建后的城镇住房必须按照“政府资助、社会扶助、灾民自助”的机制，坚定不移地按照城镇住房制度货币化改革的路径，购买住房消费与租赁住房消费。对此，应该采取卓有成效的舆论导向，广泛宣传住房重建的政府补贴与资助政策、购买租赁政策等，超前对灾区房屋毁损的城镇居民广而告之，使房屋毁损的受灾群众充分理解与接受。

第五，构建灾后城镇住房资金筹措与建设新机制。灾后城镇住房的资金筹措与建设，要构建“政府主导、社会帮扶、灾民自救”的合力支持体系，形成“三助(政府救助、社会扶助、灾民自助)合一”的长效重建机制。在灾区城镇住房重建中，要把握好财政投入的定位与边界。财政资金主要应该投在公共基础设施、保障住房建设等公共产品与服务上。在灾区城镇住房重建过程中，应该允许地方财政可以通过动用财政预备费、年度赤字筹集城镇住房重建与改造资金，然后通过一定的时间，比如3—5年来动态平衡。在城镇受灾群众筹资解决其住房问题上，要在信贷额度与利率上给予倾斜，可以考虑给城镇受灾群众的购房贷款以优惠利率、减免利率或者财政贴息。

社会资金可以在灾区商品房重建上发挥主体作用，在城镇居民住房购买与租赁上，要尽可能地减少政府的暗补。随着灾区重建步伐的加快与公共产品、服务投入的增加，政府与社会可以逐步减少对受灾群众在居住消费上的赈济，在给予受灾群众购买与租赁住房消费以适当明补的同时，尽可能地发挥社会投入与市场配置资源的功能。因为，灾区城镇住房重建和改造仅靠政府投入与社会援助是不够的。在社会主义市场经济条件下，灾区城镇住房重建和改造应按照市场化的方式运作，包括利用BOT方式进行与灾区城镇住房相关的某些基础设施的重建与改造。在BOT模式的实际运作过程中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同等因素，已经出现了不少变异模式，比如“建设一拥有一经营一转让”(Build Own Operate Transfer，BOOT)模式，“建设－转让－经营”(Build Transfer Operate，BTO)模式，“建设－拥有－经营”(Build OwnOperate，BOO)模式，“建设－租赁－转让”(Build Lease Transfer，BLT)模式，“建设－转让”(Build Transfer，BT)模式，“经营－转让”(Operate Transfer，OT)模式，“经营－管理－转让”(Operate Management Transfer，OMT)模式，“修复－经营－转让”(Renovate Operate Transfer，ROT)模式，“转让－经营－转让”(Transfer Op-erate Transfer，TOT)模式，“建设－拥有－经营－补贴－转让”(Build Own Operate Subsidy Trans-fer，BOOST)模式等等。笔者以为，灾区城镇住房重建与改造应在财政资金投入的导向下，撬动社会资金，让民众成为灾区城镇住房重建与改造的投资主体。地方政府要突破灾区城镇住房重建与改造“独家经营”的观念，树立灾区城镇住房多元化重建与改造的发展意识，按照“谁投资，谁所有，谁受益”原则，调动集体、个人、社会各界参与灾区城镇住房重建与改造的积极性，变政府单一投资主体为多元化投资主体，从而不断拓宽灾区城镇住房重建与改造的资金渠道。在社会主义市场经济体制已经确立的今天，如此大规模的城镇住房重建没有房地产开发商参与是不可想像的。但是，为了确保重建资金的有效使用，确保灾区群众的利益，应当将房地产开发行为纳入政府的统一规划和严格监管之中。同时，鼓励灾区城镇居民通过自筹资金、银行给予优惠贷款、政府给予一定额度的贴息相结合的方式，购买经济适用房或商品房解决其永久性住房问题。

二、重建与灾区城镇居民收入结构匹配衔接的住房供应体系

在灾区城镇住房重建过程中，重建与灾区城镇居民收入结构匹配衔接的住房供应体系是十分重要的。国家统计局对城镇居民家庭54496户抽样调查显示，2005年10％最低收入者人均可支配收入为3134.88元，10％最高收入者人均可支配收入为28773.11元，2005年住宅销售价格平均为2937元／平方米，显然最低收入者丧失了买房的能力，特别近年来，普通职工收入呈现“一低一慢”的特点，即劳动密集型企业以及私营企业的职工和农民工的劳动报酬不仅过低，而且增长慢。目前，各方面的资料显示，我国的基尼系数接近0.50，大大超过了国际警戒线。但是，我国房地产产品的供应却呈“高、中、低端”的“倒三角”结构，这种结构与我国现阶段“高收入家庭少、中低收入家庭多”的“正三角”结构相比，成颠倒与错位的状态，这必然引起不良的社会后果。灾后重建后的住房供应体制设计，不仅仅是一个经济问题，更重要的是一个社会问题。笔者认为，灾后重建后的住房制度应该在构建分层次的住房供应体系上实现突破。

建议，我国分层次的住房供应体系的基本构架应是：“两大体系，四种形式”。所谓“两大体系”，即“保障住房体系”与“商品住房体系”；所谓“四种形式”即保障住房体系中的“经济适用房”、“廉租房”和商品住房体系中的“限价房”、“高端房”。

保障住房的供应对象为：老人、病人、残疾人、劳动能力低下者等构成的最低收入家庭(约占住房需求人口的10％)以及中低收入家庭(约占住房需求人口的50％)构成，同时逐渐分批次考虑进城务工的农民工。也就是说，保障住房的

供应对象约占住房需求人口的60％。

商品住房的供应对象为：中等与高收入家庭，其中，限价房约占住房需求人口的30％，高端房占住房需求人口的10％。也就是说，商品住房的供应对象约占住房需求人口的40％。

只有通过有区别的灾后住房供应对象的制度安排，使房地产供给的保障住房体系和商品住房体系各安其位、各司其职，实现两种房地产供给体制的互动和协调，才能实现住房供给与需求的和谐。

(一)保障房供应体系：着力完善运行制度安排

1统筹运作经济适用房与廉租房。建议将经济适用房与廉租房打通，统筹运作。同时，适当扩大廉租房的供应对象，对最低收入家庭(约占住房需求人口的10％)，保障住房可实行以廉租为主，即为廉租房；对中低收入家庭(约占住房需求人口的50％)，保障住房可实行以廉价销售为主，即为经济适用房。这样，有助于扩大廉租房的供应对象，避免过去在廉租房与经济适用房之间出现所谓的“夹心层”，也有助于廉租房的实物配租与物业管理，还可以避免出现经济适用房租赁这样的异化现象。

2保障住房的开发标准。保障住房必须与商品住房在开发标准上建立“隔离带”与“防火墙”，建立“井水不犯河水”的运作机制。保障住房必须严格控制面积标准，与商品房拉开档次，以避免保障过度。住房保障过度，不仅会增加财政负担，而且会遏制房地产市场的健康发展。因此，各地应结合地方实际情况，根据人们的基本生活需要，制定本地的保障住房建设标准。大型城市确定为40-60平方米的基本建设标准，中小型城市可适当放宽，确定50-70平方米的基本建设标准。

3保障住房的建设。政府可以考虑成立政策性的保障住房开发公司，负责保障住房的建设与日常运作，保障住房的兴建尽量与中心城区人口分流、城市土地整理结合起来，可考虑在公交等基础设施系统完善的城乡结合部集中兴建，以降低土地成本、分流人口，形成多中心的城市格局。为了避免保障住房在开发与销售上的脱节，导致资金的积压，对拟出售的保障住房可以实行“先预订、付首款、后开发”模式，以需定产。

4保障住房建设及运作的资源来源。根据其他国家的经验和我国目前经济发展的特点，其保障住房的建设资金应以公共财政为主，多渠道筹集，形成规范的、可持续的保障住房资金来源。保障住房建设资金的主要来源包括：

(1)财政性“保障住房”发展资金，即通过财政拨款获得的“保障住房”修购资金。城市政府应在政府的预算支出中，将“保障住房”的修购资金作为专项资金设立。这应该是“保障住房”修购资金的主渠道。

(2)住房公积金增值收益。我国住房公积金管理条例规定：住房公积金增值收益可用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市“保障住房”的补充资金。按此规定，住房公积金增值收益也是“保障住房”修购资金的来源之一。

(3)发行债券。在出售公房和保障住房收入中划出部分作为“保障住房”修购资金、接受企业和个人捐赠、发行“‘保障住房修购彩票”等方式，也可筹措一部分“保障住房”修购资金。

(4)商品房规费与税收。特别是在增收的税收中确定一定比例作为“保障住房”的修购资金。我国的商品房市场方兴未艾，各种与商品房建设与销售有关的规费与税收增量十分可观。从商品房税收特别是其中的高端房规费与税收中拿出一定的份额，作为“保障住房”的修购资金，可以实现高收入家庭住房消费通过纳税与缴费向最低收入家庭住房消费的转移支付，这无疑既有助于促进商品房市场的可持续发展，又有效地保障了政府修购“保障住房”的资金来源。

(5)城市土地收益。特别是在增加的城市土地收益中划出一定比例作为“保障住房”修购资金。城市土地收益应该取之于民用之于民。近年来，城市土地收益的增加量很大，从中拿出一部分作为“保障住房”的修购资金，可以增强城市修购“保障住房”的经济实力。

5严格保障住房的准入审查。对保障住房的成本和价格应该实行公示制度，接受公众监督和专项审计。对最低收入家庭，保障住房以租为主，对租房人实行租金补贴。由于各地住房保障能力、职工收入水平和市场房屋租赁价格水平差异较大，确定的补贴标准也不应相同，补贴标准可以根据保障家庭的收入水平设计若干档次，保障住房管理部门应定期(一般每隔1—2年)对租房人的家庭收入、住房状况等基本情况进行复核与公示，以避免保障住房消费的“搭便车现象”与转租行为。而对中低收入家庭，保障住房以售为主。要严格对中低收入家庭原有住房进行审查，不仅审查其夫妻双方，同时也应审查其父母、子女，如夫妻双方已有一套全产权住房，或者其父母、子女在同一城市拥有两套以上全产权住房，原则上不得购买保障住房，同时应加大对“假离婚”等骗购保障住房行为的处罚力度。

6．保障住房实行监管型交易。保障住房的交易应在政府保障住房管理机构的监督下，采取封闭运作、严格管理模式，不得与商品房市场碰轨；政府保障住房管理机构享有优先回购权，回购价格以时价的成新折扣为基准进行浮动；对因收入状况改善而可以购买商品房的家庭，应退出租赁的保障住房，由政府保障住房管理机构收回。

7．严格控制保障住房的建设成本。唐山灾后重建一个非常值得借鉴的经验是，在建筑材料上采取“统一采购”，以降低成本。同时，可以考虑保障住房的土地供应在已经实行行政划拨方式的基础上，结合本地的实际情况与经济承受能力，对较高的土地行政划拨价给予适当的政府补贴。

(二)商品房供应体系：构建长效稳健运行机制

灾区房屋重建后的商品房供应体系，由限价房与高端房两大板块构成。构建重建后的商品房供应体系的长效稳健运行机制不仅能够防止商品房市场的大起大落，而且与保障住房体系形成合理的互补与互动效应。

1．建立限价房的长效运作机制。目前，限价房的运作很不规范，更缺乏长效的制度安排。笔者建议，应该将目前各地的“普通商品房”、“微利商品房”、“平价商品房”等统一规范为限价房，在政策层面上形成长效的运作机制。限价房不仅应该作为政府对房地产市场的一种临时性的价格规制，而且应该作为政府对房地产市场宏观调控的长效制度安排。

限价房作为与土地出让价格挂钩的一般商品房，开发商的利润不应超过社会平均利润，一般应控制在15％以下；限价房的供应套型应为中小套型，面积应在100平方米以下；限价房的供应-对象以中等收入家庭为主，并且夫妻双方无独立产权房；限价房的土地供应宜采取招标方式，而不应该采取拍卖方式，即不能采取价高者得的运作方式。也就是说，限价房的土地供应与房价实行动态挂钩机制，政府通过地价的高低主动地影响其限价水平；购买限价房后，5年内不得出租和转让，5年后出租或转让，必须按出租或转让时的市场价格与限价房购买价格之间差价的一定

比例，计算与补交土地收益价款。

2．建立高端房运作的稳健新机制。灾区城镇住房重建，应该允许房地产开发商开发少量的高端房，以满足多元化住房消费需求，也使灾区重建后的房地产市场避免同构性。高端房的供应套型面积应在100平方米以上。供应对象是高收入阶层。高端房的运作要充分发挥市场机制配置资源的作用，主要以房价调节市场供求。鉴于高端房占有房地产资源中的优质部分，其产权拥有者应该付出较高的对价，不能让高端房的需求者搭国家对中低收入家庭住房需求优惠政策的“便车”。

笔者建议，对于高端房，国家可以考虑实行“三高”政策，即高地价、高配套设施费、高税收，从而形成较高房价。与限价房挂牌出让的土地供应不同，高端房的土地供应采取严格拍卖出让机制，价高者得。这样，高端房的高房价可以产生一石二鸟绩效：一是以高房价调节市场供需结构，适当遏制对高端房的过高需求；二是国家通过高地价、高配套设施费、高税收获得的超额资源，可以转移和转化为保障住房的修购资金来源。

国家对高端房的调控主要以防止开发商串谋、假售、低质量、合同违规违法等不正当的竞争行为为主。为了防止价格双轨制引发的不良后果，政府应严防土地投机行为，不同种类的用地方式原则上不得转换。

三、灾后城镇住房重建过程中应注意的问题

人无远虑，必有近忧。灾后城镇住房重建涉及到灾区重建目标的实现，涉及到灾区社会经济长治久安与可持续发展，更涉及到灾区千家万户房屋受损家庭的利益，从而必然会诱发一些利益上的矛盾与各相关利益主体之间的博弈。

1．防止灾后城镇房屋重建过程中乱占地特别是乱占耕地。城镇房屋重建中的建房用地，要根据需要与可能，统筹兼顾，既要保障灾后城镇房屋重建的用地需要，也要减少耕地的损失与占用，促进集约用地。耕地始终是我们的生命线，对耕地资源遭受毁损的地震灾区更是如此。对灾后城镇住房重建同样不能乱供地，更不能以灾后城镇房屋重建为由乱占耕地，先占后批，占而不批。临时安置房用地和城镇住宅用地涉及占用耕地时，其表层土壤要尽可能还田返耕。有关部门要加强灾区重建过程中的土地监管，同时根据灾后重建规划及时调整城镇住宅用地规划，保障年度用地计划指标，启动批地的绿色通道，以加快灾区重建步伐。另外，要统筹协调临时安置房用地与城镇住宅重建用地，避免用地上的冲突。在规划选址时，过渡安置房选址在保证安全的基础上，应该尽量占用一些废弃土地和空旷地带，把将来可能用于重建城镇住宅的土地保留下来。

2．防止灾后重建房屋呈现同构性。与过渡性住房不同，城镇居民的永久性住房问题必须根据其家庭收入水平，采取商品房和保障房两种供应方式。政府可以考虑对城镇受灾群众给予一定标准的货币补贴，然后，由受灾群众根据其家庭收入水平自主购买商品房、购买或租赁保障房。为了建设更加美好坚固的永久性家园，宁可牺牲一下进度，也不要草率地出台让未来留有更多遗憾的规划和设计，使重建房屋呈现千篇一律的同构性。诚如唐山市委书记所讲的那样，此次灾后重建要吸取当年唐山重建的教训，只重视了房屋的统一规范而忽视了个性化设计，又急于让受灾百姓住上房子，导致建设的民宅千篇一律，被称为“一张图纸盖一片楼房”。我们不仅要为受灾群众提供漂亮坚固的家，公用设施配套等也要跟上，而且要使城镇住房重建与城市个性重建相得益彰。

3．防止盲目提高房屋抗震设防标准从而增加房屋造价。地震发生后，普遍要求增加房屋抗震设防标准的期望很高。笔者以为，灾区城镇住房重建，要根据所处的地质地貌条件，科学合理地设置房屋的抗震设防标准，有些地区要适当提高房屋的抗震设防标准，学校、医院、人群集中的公共建筑物的抗震设防标准要更高一些，每套住房中可以考虑设计有抗震设防标准更高一些的避震间。但是，灾区城镇住房重建中的抗震设防标准不是越高越好，不能盲目提高住房的抗震设防标准。因为，房屋抗震设防标准的过分提高，无疑会大幅度地增加房屋造价，导致不必要的资源浪费和增加消费者的负担。是不是所有房屋都需要提高标准，提高到什么程度，其成本如何控制，需要由有关部门通过震害总结、计算分析、模型试验、震害预测、抗震鉴定等工作，形成一整套房屋抗震设计理论和技术措施，提出权威性修订标准。

4．在灾区住房重建过程中，对城镇群众自发组织住宅合作社重建住房要持谨慎态度。首先，城镇群众自发组织住宅合作社重建住房没有建房经验，很难把握整个住房从设计包括抗震设防标准、资金筹措、开发、建设、工程监理、竣工验收的全过程；其次，城镇群众自发组织住宅合作社重建住房，在房屋开发全过程的各环节中，难以承担有关法律责任；最后，城镇群众自发组织住宅合作社重建住房，由于业主分属于不同的组织，住宅合作社很难协调业主之间的利益关系，从而极易将住宅合作社内部的利益矛盾外在化，进而成为社会不稳定的隐患。所以，对城镇群众自发组织住宅合作社重建住房要积极劝说与引导，晓之以利害，让其主动放弃。

5．城镇住房重建后，要及时动员与鼓励居住在临时安置房中的城镇居民搬迁到永久性住房。地方政府应该未雨绸缪，尽早制订城镇居民腾退临时安置房的激励与约束措施。安置房的激励与约束措施要因地制宜、因时制宜，因势利导。比如，对提前腾退临时安置房的城镇居民给予一定的货币房租补贴；提前腾退临时安置房可以提前领取购房补贴，或者可以享受一定期限的廉租房资格；购买经济适用房、租住廉租房和购买商品房后，必须腾退临时安置房；当城镇保障住房重建完毕可以基本满足受灾困难群众居住需求后，临时安置房可以考虑比照廉租房收取房租，以促使城镇受灾群众向保障住房搬迁。城镇住房重建投入使用的批次，要与临时安置房的转换与拆迁有机衔接，建设好一批城镇住房相应地腾退或拆迁一批临时安置房，以防止个别临时安置房成为永久居住房，甚至演变为今后城镇拆迁的“钉子户”。

6．防范以灾后解决城镇居民住房为由，开发小产权房。在房地产市场价格水平偏高的情况下，一些地方已经出现了“小产权房”现象。在地震灾区，有可能出现对以置换宅基地建农村集中居住区为名开发“小产权房”的风险。笔者对以灾后解决居民住房为由，开发“小产权房”入市交易的做法持否定态度。所谓的“小产权房”，就是乡、村组织将集体土地租给房地产开发商或自己打着一个名目修建的房屋，并且以自己发的“产权证”卖给该乡村集体成员以外的购房人的房屋。根据我国《土地管理法》的有关规定，这种房屋建设、买卖违法违规。所以，这种房子在出卖时开发人不可能取得预售许可证，其购房合同国土房管局也不会给予备案。“小产权房”说白了相当于没有法律认可的产权。“小产权房”的确便宜，原因就在于多是由村、镇开发的，土地成本几近于无，也不用缴纳房地产开发相关的

各项税费。这些成本降下来，“小产权房”的价钱只卖到同区域商品房的60％。

首先，“小产权房”的风险在于虽然能住，但办不了合法的产权证。这种房子没有经过规划许可，当遇到规划变更或国家征用该土地时，这种违法违规的房子没有拆迁补偿，有些甚至刚买到手就因房子是违章建筑被强制拆除；如果是买期房，开发人还有可能拿着你的血汗钱逃之夭夭。这无疑会给灾区经济社会发展制造不稳定的隐患。

第二，一旦灾区购房者和开发商或者土地所有方产生纠纷，若想诉诸法院，法律很难保护购房者的权益。因为双方的交易本身不合法，司法与仲裁机构首先会确认双方签订的合同无效，在合同无效的情况下，买方的“小产权房”的所得权也无法保护。

第三，如果说工资收入和福利保障是城里人的“生命线”，那么耕地就是农民的“生命线”。地震本来就导致不少农地毁损，耕地在灾区更加稀缺。如果一些农村集体经济组织将耕地变成宅基地，然后在宅基地上建房，继而向城里人出售，从眼前看确实获利多多，让农民们喜不自禁。但如果这种做法被明确允许，城里人蜂拥去农村购房，那么在眼前经济利益的驱使下，农村集体经济组织必会将更多耕地变成宅基地，建更多“小产权房”供城里人享用。其后果可能是，若干年之后，灾区城郊农民将无田可种，失去赖以生存的“生命线”。“小产权房”交易，从表面上看你情我愿，公平合理，但从长远看，其实质却是城里人侵占农民赖以生存的“生命线”，将农村变成城里人的“后花园”。这种公平交易其实暗含着掠夺的成分，与一些房地产开发商在农村搞“圈地运动”本质相同。如果政策上对这种“小产权房”交易大开绿灯，那就意味着一些城里人不仅占据着城市的经济资源，而且占据了农村的经济资源；对于农民而言，他们不仅没有能力享有城市的经济资源，而且失去了作为“生命线”的土地。如此一来，原本就存在的城乡差距将进一步拉大，农民和城里人所享有的社会资源将更加不均等。这就是在“小产权房”背后我们应该正视的一个“大问题”，据此，我们不得不问：城里人住房难问题为何不能在城里解决，为何要以牺牲农民的长远利益为代价满足城里人的眼前利益?寄希望以“小产权房”平抑房价、缓解住房难，这与饮鸩止渴何异?这本身就违背了以科学发展观为导向的灾后重建目标。

第四，在地震灾区开发“小产权房”势必导致房地产市场上价格的“双轨制”，从而必然破坏市场机制运作的统一性和公平性，诱导新的“寻租行为”；而且“小产权房”还将导致本该由社会共同享有的国有土地收益流失，形成新的土地收益分配“不公”。所以，在地震灾区城镇住房重建过程中，应该对“小产权房”开发与销售预先亮“红灯”，作为“高压线”，令行禁止。

(责任编辑：张琦)