论政府在产业创新活动中的作用

况丽华　郑金胜

一、政府参与产业创新活动的必要性

一般认为，以下几个原因导致政府必须要积极参与产业创新活动：

1.知识是推动创新的基础，由于基础知识具有公共财产显著外溢效果的本质，导致民间企业缺乏投入科学性知识创新的意愿，因此需要政府资金的支持，尤其是对于基础研究方面的投资。

2.创新活动具有高度不确定性与风险性，如果政府能够分担部分的风险，必须有助于提升产业的创新意愿，而政府最后又可从产业创新的丰厚回报中取得部分税金，因此可以形成一个推动产业创新活动的正向循环。

3.产业创新需要许多周边配套资源的配合，而政府在基础建设投资方面将扮演重要角色，如通信与信息网络系统建设、风险投资交易市场、知识产权交易市场、大学与研究机构设立等。芬兰政府推动的移动信息社会计划，使得诺基亚可以率先将无线通信新产品在芬兰本地测试，这对于诺基亚的产品创新有很大的帮助。

4.有时创新产业会受限于外部网络，无法获得进一步发展。使用比较陈旧技术的现有产业，由于已经发展到非常成熟的外部网络结构，不容易转换更新。此时新技术如果要想取代原有的产业技术，就会需要由政府出面协助解决转换成本或承担转换风险。例如，要克服网络与通信产业所面临顾客端最后一关的问题，政府就扮演重要角色。

5.有些科技发展与政府活动密切相关，如国防科技、环保科技、国家卫生科技等，因此政府将会主动投放大量资源从事这方面的技术创新。例如，美国航天工业的研究发展主要就是受到美国国防部的大力支持。

6.政府制定许多与国民发展、国家安全、社会福利、政治意识有关的法规，也经常会明显影响产业科技发展的方向。例如，对于环保的高标准法规制定，将会影响汽车产业的发展；对于老龄化社会保健制度的建立，对医疗服务产业与制药业的发展具有关键的影响；对于太空研究与国家安全的重视，成为国防工业成长的支柱。

二、政府在产业创新活动中的重要作为

邓小平曾说：“科学技术是第一生产力”。显然，政府对于推动科技发展具有不可推卸的责任。美国学者Khalil和Garcia－Arreolay在进行有关国家竞争力的研究调查中指出，美国政府应该致力于更完善的科技管理制度、加强工程教育、改善技术转换、给予研发投资税赋优惠、鼓励企业合作研究、资助大学研究、增加风险投资产业规模、改善中小学教育、促进劳资和谐、鼓励产学合作与创业融化10项政策，以提升美国产业的国际竞争力。

由于技术创新经常面临很高的不确定性和风险性，因此企业基于投资报酬考虑，并不一定会主动从事外溢效果高的基础研究研发。这时政府为降低企业研发风险，促进新兴产业发展，提升国家科技能力往往需要运用政策鼓励企业研发，或甚至由政府主动投入科学研究与技术发展。

一个理想的创新环境，必然是基于完善的知识流通体系，产官学研之间形成紧密的合作与交流，相关政策与法规能够鼓励创新与保障创新者的利益，同时还有充足与健全的风险资金市场支持。因此，建构一个能有效提升整体产业创新能力的国家创新体系也将是政府的重要职责。

政府对于促进产业创新可以采取的措施包括：政府主动研发、补贴企业研发、担任先期使用者、提供周边配套设施、完善宏观经济环境、扶植新兴产业发展、制定能激励产业创新意愿的法规、完善教育与培育人才、提供产业信息与协助进入国际市场、协助企业转移技术、保护创新者利益10项。

1.政府主动研发。知识能力关系一个国家的对外竞争力，由于知识具有公共财产特质，不易专属且容易外溢，因此政府更应该支持有关知识的创新活动。为促进创新，政府经常会设置各类研究机构，针对重要科技进行主动研发。政府也会支持大学从事基础研究，并鼓励大学将产生的研发成果公开发表或转移给产业使用。当然也会鼓励企业参与政府所支持的研究计划，利用产学合作机制，扩大政府研发成果的价值。

美国国会于1980年通过拜度法案，允许小型企业与非营利性机构在一定范围内可以拥有由联邦政府资金支持下所产生研究成果的专利权与使用权，这项法令的制定也是为鼓励研究机构将政府资金支持所产生的研发成果加以商业化利用。

2.协助与补贴企业研发。研发本身具有的高风险与不确定性，常常会阻碍企业创新的意愿，或不易取得创新所需要的资金，因此需要政府扮演协助企业研发的角色。政府可以利用研究机构来推动产业科技研究。例如，台湾发展半导体产业就是借助工研院的研发力量。当然政府也可以设置风险投资机构来支持企业从事创新，或政府与企业一同进行合作研发，或政府直接补贴企业从事研发创新。台湾近年来将工业科技项目执行的方式，由委托工研院逐渐转变为直接委托企业，并且工业局对于企业研发的补贴规模也不断扩大。这些都显示企业才是产业科技发展的主体，将政府部门的资源直接投入于企业研发活动，可能比利用政府研究机构更为有效。

3.担任先期使用者。为承担新技术产品开发初期的市场不确定风险，政府可以扮演领先使用者的角色，一则可以保障企业创新投资的回收，再则也可引发市场后续的需求。例如，美国国防部通常都是新兴通信科技、材料科技以及高速计算机技术的领先使用者；我国台湾推动电子化的政府计划，对于软件产业与网络产业的发展，也有很大的帮助。

4.提供周边配套设施。一些创新技术的发展必须要有完善的配套环境才得以商业化。例如，电动车产业的发展，必须要有完善的充电设施以及废弃电瓶处理机构，而且也需要严谨的防治空气污染法令的规定，否则电动势必无法与现有汽油引擎汽车相竞争。台湾半导体产业也是在政府设置新竹科技园区，完善各项基础建设与外围配套设施后，才得以飞速成长。

5.完善宏观经济环境。由于研发创新属于长期性的经营行为，需要在持续成长的经济环境下，企业才会有比较积极的投资意愿。而稳定的金融市场、投资环境、外贸体制、商业与流通体系等，必将有助于科技研发的投资。

6.扶植新兴产业发展。制定高科技产业发展目标与策略性科技发展政策，运用赋税优惠与补贴手段扶植新兴产业发展，一向是发展中国家和地区政府的重要职责。例如，台湾大力扶持LCD、生物科技、数字内容、纳米科技等产业的发展，并在政策上提供许多优惠措施。

7.完善教育与培育人才。政府对大学研究机构的资助，除了有益于研发创新产出，对于科技人才培育也有极大的贡献。例如，台湾当局对工业技术研究院提供大量研究资源，希望能经由研发成果技术转移来提升产业竞争力，但后来发现该研究机构对于产业最大的贡献不是来自于研发成果转移，反而是人才培育与扩散。据估计至少有15 000名工程师由该机构离职转进业界工作，台湾的知名半导体公司主管亦有极高的比例曾服务于工业技术研究院电子所，因此造就了台湾信息产业的蓬勃发展。

8.促进知识流通与协助技术转移。知识是创新的基础，知识来源越丰富，知识流通越密集，产业创新一定越旺盛。推动有利于产业创新的产官学研合作机制，构建知识流通体系以促进科技信息流通，发展技术交易与知识产权评价机制，以协助企业技术转移与后续商品化等，都是政府可以着力之处。

9.制定能激励产业创新意愿的法规。美国政府为激励制药产业的创新意愿，制定严格的药品上市法规限制，排除能力较弱的药厂，进而保障大型制药厂的利润。从而美国药厂规模都很大，有能力投入大量研究资金，而严格的药品审查法规，使得外国药厂很难进军美国市场，因此保障美国药厂免于恶性价格竞争。同时严谨的临床实验与安全要求，令美国药厂相比其它竞争者更容易进军国际市场，进一步扩大市场利润来源，使得美国药厂更有能力投入于需要庞大资金的新药开发。

美国国会于1984年通过国家合作研究法，准许两家以上公司共同参与同一研究开发计划，而不会受到反托拉斯法的控诉。这项法案的目的是为了避免企业间合作研究受到反托拉斯法的限制，并鼓励组成产业研发联盟，以提升美国企业的国际竞争力。

10.保护创新的利益。如果创新成果很容易为他人所抄袭、模仿，导致创新者很难获利，那么企业创新的意愿必然低落。一般而言，后进地区国家仿冒风气较盛，因此软件工业与音乐文化创作产业的发展通常都比较困难。制定保护创新者利益的法规，并能严格加以执行，为创新者提供显著获利空间，才是激励创新意愿的最有效手段。

有些研发投资规模非常大，必须要能保障一定的市场规模，才能引发厂商投入的意愿。例如，固网与第三代移动通信的投资，就需要政府以限制执照的方式来规范市场竞争，并引发厂商投入的意愿。

三、企业应积极运用政府的研发资源

为促进产业创新，政府部门投放大量资源从事研究发展，而这些创新成果基本上对于产业都是开放的。因此聪明的企业知道如何运用政府部门的研发成果来提升自己本身创新产出的效率。企业要从政府部门转移技术，首先必须能获得技术信息的来源，其次就是本身需要具备学习吸收的能力。这些条件也代表企业本身必须要先投入研发，从事创新活动，因此才会产生对于技术信息来源的兴趣，以及具备吸收技术新知识的能力。善于利用产学合作与产研合作的企业，往往都会设置研发部门，因此技术转移才可获得事半功倍的效果。

为获得政府部门的技术信息，企业有必要与大学、研究机构维持经常往来的密切联系。许多重要的信息往往通过私人与非正式的渠道才能及早获得。所以，构建技术信息的人际网络关系，对于企业获得属于公共财产性质的政府部门技术资源，也有一定程度的重要性。

（作者单位：江西广播电视大学、

江西赣粤高速公路股份有限公司）