失业率高企：应当出台保就业的财政政策

周天勇

2009年的宏观调控提出了“保增长、扩内需、调结构”的战略方针。那么，保什么样的增长呢？当然，拉起增长，较为容易的是大投资、大项目、大建设、大企业、大资本，这样的措施加快GDP增长速度是有用的，但是，由于投资转化为就业的部分与中小企业还是低得多，建设吸收的就业是一次性的，而大企业和大资本的资本有机构成较高，吸收劳动力就业的能力较弱，加快增长并不一定带来理想的就业。因此，从思路上讲，应当是保能尽可能增加就业模式的GDP增长。

中国2009年实际最为严重还不仅仅是速度下行问题，由于很大程度上是吸收了大量劳动力就业的中小企业倒闭和停工，包括劳动密集型出口加工企业的不景气，造成了能大量吸收就业部分GDP增长的损失，所以与速度下行伴随的更为严峻的是大量的农民工、大学生和其他劳动力的失业。如果2.6亿农民工，失业率为14%，失业农民工就是3 600万人，今年即将毕业的大学生，需要就业的大学生规模也达到近1 000万人，还有其他失业的劳动力等着就业。如果不下大力气解决，2009年全社会失业率可能高达14%。因此，保增长，是保能就业的GDP的增长；扩内需，最为基础的是劳动者保住和增加工作机会，有工作才能有收入，有收入才能有支出，有支出才能保内需和扩大内需；而调结构，则是在企业规模结构上发展能大量增加就业的个体、微型和中小企业，在产业结构上，是大力发展能大量增加就业的服务业（其中大量的也是中小企业）。这样的宏观调控取向，才是以人为本，以民生为本，而不仅仅为了保增长而保增长。

从能大量吸收劳动力就业的中小企业和服务业的困难来看，2008年面临的是劳动合同法实施带来的成本上升，央行过度紧缩导致资金流枯竭，原材料和能源等成本加大，人民币汇率上升侵蚀利润，出口退税减少利润等等多重压力。而2009年，其主要面临的市场需求不足和税费负担过重的难题。

从货币政策来看，由于中国金融体系的高度垄断性，中小企业从银行体系中贷到款，实际上是不可能的。这个观点在2008年12月5日和8日《中国经济时报》刊载我写的《我对中国经济形势困境和宏观调控出路的看法和意见》一文中进行了讨论，这里不再赘述。货币政策刺激经济增长的余地可能还有一些，但是，作用似乎已经不大了。

从目前保能就业的GDP的增长来看，能起重要作用的是财政政策。给予大企业用增值税转型的方式减税，向大项目投资，向低收入人群发放补贴，对家电下乡进行财政补助等等，虽然都能从一定程度上拉动投资，扩大消费，但是，最为关键的是保住个体、微型和中小企业，最为关键的是它们不要倒闭，不要停工，不要向外更多地解雇职工，而企业不倒闭和开工，劳动者保住了工作，有工资，增长和消费都被保住了。如果一方面给大企业注资和优惠，向大项目投资，给低收入的人群补助；另一方面忽视个体、微型和中小企业的生存问题，对它们没有更好的政策，其大量地倒闭和停工，从而向外挤出更多的劳动力，即使我们将速度拉起来了，替代了中小企业大量倒闭形成的速度损失，与损失的就业，包括损失的吸收了大量劳动力就业的增长，实际是得不偿失的。

对于保能就业的增长，财政政策的关键是对能大量吸收了劳动力就业的个体、微型和中小企业减免税费。一是尽快改革和理顺一些政府部门和行政性事业单位的财政拨款体制。财政增加工商、质检、卫生防疫等政府各个向个体、微型和中小企业收费部门和行政性事业机构的支出，废除对其实行的收支两条线、超收奖励和罚款分成体制，全部改革为财政拨款供养。政府各部门和事业性机构税外无道理设置收费和罚款等创收项目，应当交由人民群众公议公决，擅自设置，应当视为违法行为。这样有利于个体、微型和中小企业的生存，不至于其大面积倒闭和停工发生更严重的失业。二是税收体制和行为上进行三个废除。即废除目前实际上实行的年财政和税收硬性高速度增长的计划指标和任务制度；废除许多地方不按照税法对个体、微型和中小企业收税，而是进行比实际税率要高，甚至高得多的包税的税务部门的行规；废除对税务人员超额完成税收任务实行奖励，以刺激税务人员收过头税的各地通行规则。税务部门的收税高指标、不规则和利益驱使行为，使相当多地区个体、微型和中小企业税负沉重的重要原因。三是给能大量吸收劳动力就业的个体、微型和中小企业减税。中小企业的增值降低到2%，营业税降低到4%，所得税率降低到15%，对企业投资人、经理层、中高管人员、技术人员等等，降低其个人所得税的累进率，最高控制在20%。

需要中央和国务院高度关注的是，由于地方政府经济下行，项目落地少了，房地产不景气，卖地收入相对，甚至绝对减少；而建设项目减少，企业经营困难，使其税收也收缩。而2009年保民生，转向公共服务型政府，又需要其扩大支出，使财政收入支出的缺口加大。于是，地方政府很可能在个体、微型和中小企业急需要养活收费和税收的时期，反其道而行之，加大收费和收税的力度，来尽量缩小财政收支缺口。这样，许多奄奄一息的个体、微型和中小企业，将会更多地倒闭破产，从而挤出更多的劳动力，使实际的失业率更高。

因此，困难时期地县乡三级地方政府在支出刚性，甚至要扩大的情况下，其预算怎样平衡？收入从哪里来？我认为，应当允许一部分经济发达，未来税源充足的地方政府发债。收入上要通过地方政府发债，将城乡居民在银行中的存款搬出来，变成需求。允许地方政府发债，主要是一些建设项目发债，使地方政府的债务公开和正规化。还可以考虑一些地方对四川1%的地震支援款允许其发债。这样，地方政府的财政收支能积极地得以平衡，防止其为了平衡财政再程度不同地增加个体、微型和中小企业的税费负担。

财政政策，虽然可能都是扩张性的，我认为有积极和消极之分，消极的财政政策是给钱，发购物券等等；积极的财政政策是给个体、微型和中小企业免费和减税，是保企业，鼓励创业，促进社会投资，从而增加就业。财政政策花钱让全体人民满意，可以做，但是要考虑财力能不能承受得了；财政政策花钱让政府部门和事业单位满意，税费就得加重，抑制创业和企业生存和发展，社会上失业的人就得增多；财政政策只有让出一些收入，甚至花一部分贴息等钱，让个体、微型和中小企业满意，这样才能保住和增加就业，缓解中国2009年面临的最严峻的难题。

（作者单位：中共中央党校）