论宽严相济刑事政策的监督制约

王晓玲

摘要：宽严相济的刑事政策提出后，学术界及实务界对其内涵、意义、实施等具体问题予以深入探讨，但对其监督制约却献有提及。本文从宽严相济政策的内涵及意义入手，探讨了宽严相济政策监督制约的必要性，最后针对其实施过程的特殊性，尝试提出构建监督制约机制的方向。

关键词：宽严相济；刑事政策；监督制约

一、宽严相济刑事政策的内涵及意义

宽严相济刑事政策是我国现今及今后一段时期内的基本刑事政策，对我国的刑事立法、执法、司法具有重要的指导意义。刑事政策不同于刑事立法，不单纯是个法律问题，更多地涉及社会公共政策，是执政者在审视社会现状及犯罪现象的基础上，结合本国一定阶段内的政策方针所作出的刑事立法、司法、执法方面的政策性决断。宽严相济是在建设和谐社会的时代背景下，对“惩办与宽大相结合”这一传统刑事政策的继承和发展，是对始于20世纪80年代的“严打”政策的理性反思和经验总结；从更为宽广的视野来看，宽严相济也是对中国古代“宽猛相济”等法制思想的扬弃，对国外两极化、轻轻重重等政策的借鉴。

（一）宽严相济刑事政策的内涵

关于“宽严相济”刑事政策的内涵，罗干同志在2005年12月5日－6日召开的全国政法工作会议上，首次提出宽严相济刑事政策时对其作了概括说明，并对“严”与“宽”两方面予以阐述，一定程度上可以视为宽严相济内涵的政策性、权威性解释。他指出，宽严相济是“指对刑事犯罪区别对待，做到既要有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又要尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一。”“贯彻宽严相济的刑事政策，一方面，必须坚持‘严打方针不动摇，对严重刑事犯罪依法严历打击，什么犯罪突出就重点打击什么犯罪，在稳准狠上和及时性上全面体现这一方针；另一方面，要充分重视依法从宽的一面，对轻微违法犯罪人员，对失足青少年，要继续坚持教育、感化、挽救方针，有条件的可适当多判一些缓刑，积极稳妥地推进社区矫正工作。”

学术界对“宽严相济”政策的内涵也有充分的论述，一般认为，要从“宽”、“严”、“济”这三个方面考察该政策的涵义。马克昌教授认为，宽严相济的内容包括“该严则严，当宽则宽，严中有宽，宽中有严，宽严有度，宽严审时”。［1］也有学者指出，“宽严相济刑事政策的基本内容为：以具体犯罪人的犯罪行为和主观恶性为依据，结合社会总体发展态势，充分考虑科学发展观和和谐社会构建的时代要求，立足于秩序维护和人权保障的法治高度，对具体犯罪和犯罪人采取区别对待、宽严结合的运作手段，实现既有力打击、震慑犯罪和尽可能减少社会对抗、化消极因素为积极因素的统一，完成社会转型的顺利过渡。”［2］此外，宽严相济刑事政策除了惩办与宽大相结合外，更突出“宽”与“严”相“济”，“济”指救济、协调与结合之意，强调“宽”与“严”的平衡、互相衔接和良性互动。［3］综上，可以看出宽严相济强调的是在新时期的刑事立法、执法、司法过程中，结合实际情况，协调好、把握好“宽”与“严”的界限和关系，其内核是对犯罪的“区别化”对待，结合不同社会时期、不同犯罪类型及不同犯罪主体的具体情况，在量刑、执行等方面采取不同方式，以实现既惩治犯罪又能更好地实行社会控制、预防犯罪等多重目的。

（二）贯彻宽严相济刑事政策的意义

1．符合社会现实

“刑事政策是国家意志的体现，是由物质生活条件所决定的，并且受到国家的政治状况、经济发展、文化条件等诸多因素的影响，随着社会环境的变化而不断发展变化。”［4］新中国成立后，我国长期坚持“惩办与宽大相结合”的基本刑事政策，改革开放以后的20年，刑事政策转由以“严打”为原则，强调从重严厉打击刑事犯罪分子。然而，随着我国政治、经济、文化、社会的发展，“严打”不仅不能有力惩治犯罪，也缺少预防犯罪的功能，更不能实现社会控制和减少犯罪的效果，甚至可能激化社会矛盾，因此，转变“严打”政策，实施“宽严相济”应时、适时、及时，具有现实意义。

2．有利于维护社会的和谐稳定

“和谐社会并不是没有纠纷和矛盾的社会，而是指在一个社会中，矛盾和纠纷能够得到及时的调解，犯罪能够得到有效的控

制。”［5］在构建和谐社会的过程中，必须正视各种社会矛盾，采取区别对待的原则，预防、疏导与惩治并重。作为“恢复性司法”的体现，宽严相济政策能够最大程度地修补破损的社会关系，维护社会的和谐与稳定。一方面，宽严相济政策能够更多地虑及受害人的利益，弥补受害人的损失及创伤；另一方面，能够对具有可改造性的轻微犯罪实施者予以宽大处理，有利于其悔过自新和良性回归，实现社会控制和减少犯罪的效果。

3．有利于节约执法及司法成本

当前，我国很多地区的公安部门、法院、检察院都不同程度地存在“案多人少”的状况，在这种执法、司法资源较为紧张且供给相对不足的状况下，节约成本、实现诉讼经济是司法改革的一个重要内容，贯彻实施宽严相济的刑事政策，有助于减少诉讼环节，节约执法、司法成本，能够更好地实现诉讼经济。

二、宽严相济政策监督制约的必要

有权力运行，就需要相应的监督制约，使权力在合法的范围内运行。宽严相济政策贯穿于刑事诉讼的整个过程，在其实施过程中侦查权、检察权、审判权都会有所体现，因此对其予以监督制约确有必要。更为重要的是，宽严相济刑事政策在其实施过程中出现了某些方面的问题，正如部分学者指出的，宽严相济刑事政策具有两面性，它在体现多层次的积极价值的同时，又潜藏着可能造成观念、法律、制度和实务错乱的隐忧，［6］这些问题的存在使得对其监督制约甚为重要，下文将从这一角度出发，探讨对该政策监督制约的必要性。

（一）实施过程中的主观性和不确定性需要监督制约

“徒法不足以自行”，宽严相济的刑事政策亦如此。而与刑事立法不同的是，宽严相济的刑事政策具有抽象性、概括性、宏观性的特点，没有具体的实施细则，对“宽”和“严”的范围、尺度也没有予以详细规定，何时宽，何时严，如何宽，如何严在实践中存在不同的理解和界定，欠缺较为统一、明确的标准，在实施过程中具有一定的主观性和不确定性。

一方面，“严”与“宽”的司法标准不统一。“因为宽严相济不但体现在个案上和一个地方之内‘宽与‘严标准的统一协调，而且体现于整体案件和全国范围内‘宽与‘严标准的统一协调；不但要求纵向的宽严相济，而且要求横向的宽严相济。没有整体和宏观上的‘宽”与‘严标准的统一，即使从个体和局部看‘宽”与‘严能够相济，但从宏观上和整体上看，宽与严仍会是失度和失调的。这样的‘宽严相济是不彻底和不理想的。”［7］客观而言，绝对统一的标准是不可能存在的，也是无法实现的理想状态，因社会环境、案件具体情况不同，甚至办案人员个体差异的存在，种种主客观因素都会对案件的裁量造成影响。我们所倡导的统一，并非绝对的、机械的统一，而是在允许合理差异的前提下，从整体和宏观角度而言的相对统一。另一方面，我国刑法采用的是相对确定的法定刑，量刑幅度较大，实务中对“宽”与“严”的把握存在一定偏差，造成实施过程中的不确定性。同时，宽严相济的实施与缓刑、假释、量刑、社区矫正、刑事和解等配套制度密切相关，而立法上这些制度的滞后或缺失，也对司法机关准确落实该政策造成一定的障碍，致使宽严相济政策短期内难以全面、充分、确定地落实。

综上，可以看出因为缺少统一的准则，缺少相应的配套规范，宽严相济的实施具有一定程度的主观性、不确定性甚至随意性，可能会造成不同的主体对同一案件或相似案件作出不同的判断，不利于法律的公正和稳定，也不利于民众更好地理解并信任法律。从这一角度来看，宽严相济政策需要相应的监督和制约。

（二）考评机制对司法人员的导向性需要监督制约

众所周知，司法机关内部存在相关的考评机制。这些考评机制对于督促司法人员严格遵守法律、认真办案具有一定的指导和约束意义，但从另一方面来看，考评机制也对司法人员存在一定程度的导向性。

以检察机关为例，“考评机制就其本质而言是一种行为控制体系。检察机关内部通过工作指标的细化量化，将管理层对检察工作绩效的政策要求、价值取向、目标追求等以指标分解、量化考核、绩效评定等形式表现出来，为检察干警的执法行为提供行为导向。虽然现行评价机制总体上是科学合理的，但也存在一些亟需改进之处。特别是评价体系中的某些指标是在“严打”的政策背景下设计的，反映了多捕多诉、多判重判等价值取向，未能充分反映出宽严相济刑事司法政策对执法行为的要求。”［8］具体而言，现行考评机制对撤案率、不捕率、不诉率等有着严格的控制，从诉讼规律而言，撤案、不铺、不诉等情况的发生难以避免，其与社会背景、犯罪情况等客观因素密切相关，不能完全归咎于检察人员的办案质量。“简单地以数据论英雄，排优劣，在激励和约束检察人员认真办案的同时，也会刺激检察人员不顾诉讼规律和案件的实际情况，一味追求既定的目标”。［9］实践中也确实存在部分司法人员为了达到考核标准，针对某些案件“边缘化”处理，在一定程度上牺牲了公正或效率。显然，这种刻意控制撤案率、不捕率、不诉率的考评机制，会在实践中产生片面追求多诉、多捕、多判的倾向，在有损司法公正的同时，也不利于宽严相济刑事政策的实施。为此，不论是从实施宽严相济刑事政策的目的，还是从规范刑事诉讼活动的角度，都需要对考评机制产生的导向性予以监督制约。

（三）刑事和解潜在的司法腐败需要监督制约

在实践的过程中逐渐探索并构建中国特色的刑事和解制度，是贯彻宽严相济刑事政策的内容之一。“刑事和解，是指在刑事诉讼程序运行过程中，被害人和加害人以认罪、赔偿、道歉等方式达成谅解以后，国家专门机关不再追究加害人刑事责任或者对其从轻处罚的一种案件处理方式。即被害人和加害人达成一种协议和谅解，促使国家机关不再追究刑事责任或者从轻处罚的诉讼制度。”［10］刑事和解制度自20世纪六七十年代在北美发端，在西方已形成较为系统的理论和制度，也获得了许多成功的经验，但在我国，该制度仍处于初步探索的阶段。刑事和解对于保护受害人权益及维护社会的和谐稳定颇具价值，是宽严相济刑事政策极为重要的一个方面。在目前的实践中，司法机关对刑事和解的介入及引导程度较高，某种程度上，在受害人和加害人双方的协商、和解过程中，检察官、法官等司法主体实际上承担着协商环节组织者的工作，扮演和解的主持人的角色，甚至可能提出和解的条件以供双方参考。在这一协商的过程中，司法人员的公正性极为重要，且具有滋生腐败或不公的可能，因此，对于刑事和解中潜在的司法腐败和不公，需要引入一定的监督制约。

三、宽严相济政策监督制约机制的构建

（一）树立监督意识

目前，理论界及实务界对宽严相济政策更多关注的是对其解读、实施、完善等方面，对监督制约并未加以足够重视。就此而言，首先需要在思想和理念上强化监督制约的意识，才能主动、有效地实施并接受监督制约。我国的司法传统长期以来都有“重刑”的倾向，这对实施宽严相济带来了一定的影响。在这种现状下，刑事执法者、司法者一方面需要树立正确适用宽严相济政策的理念，当“宽”则“宽”、该“严”即“严”，准确把握“宽”与“严”的标准，不能因为考评机制等因素的影响，刻意回避对于宽严相济政策的运用。另一方面，执法者和司法者也要有监督的意识，要勇于、敢于、善于监督。此外，宽严相济的刑事政策缺少具体的实施规则，实施主体的自查与自我监督显得更为重要，在实施过程中要善于总结，以期更好地把握标准，使宽严相济得以准确合理的实现。

（二）强化检察监督

检察机关是国家的法律监督部门，检察监督对于维护公平正义具有重要意义。如果说司法是民众权利的最后一道防线，检察监督则是对这道防线坚固程度的审视和固守。就宽严相济政策的检察监督而言，更需强调的是主动监督的意识和监督范围的广泛性。不同于其他具体的制度规范，宽严相济政策对于刑事司法而言是个抽象性、一般性的“纲领性”原则，在各个环节和多起案件中均有体现。因此，在监督方式上需要注重积极性和灵活性，在监督范围上需要注意全面性和整体性，对于侦查、检察、审判等多种权力的运作均需审查和监督。同时，检察机关自身也需坚持并加强“阳光检务”的建设，完善检察权的内、外部监督机制。

（三）完善配套立法

宽严相济政策尚未上升至立法，且缺少具体的实施规则，致使该政策的实施具有一定程度的人为性、主观性、不确定性。无论从哪个角度来看，均需要在完善配套立法的基础上，构建对宽严相济刑事政策的监督体系；需要在全面客观地考察现状的基础上，逐步补充并完善与实施宽严相济政策密切相关的缓刑、假释、量刑、社区矫正、刑事和解等制度。同时，也需要进一步完善侦查权、检察权、审判权的监督制约机制。以检察机关为例，在构建并完善检察权的内、外部监督制约机制时，可以考虑从改进检委会的组织及议事规则、建立案件质量保障机制、完善人民监督员制度等角度，以立法为先导构建科学的监督制约机制。

（四）跟踪监督刑事和解案件

刑事执法、司法主体对刑事和解过程具有实际上的主导意义，而在组织双方当事人协商的过程中，其也会自觉不自觉地运用自身的权威对当事人的意见、决定产生影响，有时这种影响甚至最终决定了和解结果。而目前的刑事和解，大多会从经济补偿等方面着手，客观上存在着滋生腐败和不公的空间，对于刑事和解必须加以更为严格的监督。因此，可以考虑对刑事和解案件实施跟踪监督，对每一起刑事和解的案件，承办人需要对和解的过程、结果、实施情况记录在案，以备查验。公、检、法各机关定期组织对刑事和解案件或全面或局部的跟踪调查，从实体和程序两方面对刑事和解案件的规范性与合法性予以考察，并对出现放纵罪犯、滥用裁量权的人员设立一定的责任追究机制。此外，各机关也要严格遵循相互配合、相互制约的办案原则，建立不同办案机关之间的监督制约机制。

注释：

［1］参见马克昌：“宽严相济刑事政策刍议”，载《人民检察》2006年10月（上），第17页。

［2］赵亮：“论宽严相济刑事政策几个问题”，载《当代法学》2008年5月，第82页。

［3］陈兴良：《宽严相济刑事政策研究》，《法学杂志》2006年第1期。

［4］吴洋：“关于宽严相济刑事司法政策的理解与适用”，载《法制与社会》，2008年02（下），第113页。

［5］陈兴良：“解读宽严相济的刑事政策”，载《光明日报》，2006年11月28日。

［6］陈晓明：《施行宽严相济刑事政策之隐忧》，载《法学研究》2007年第5期。

［7］赵秉志：“宽严相济刑事司法政策视野中的中国刑事立法”，载《南昌大学学报（人文社会科学版）》，2007年1月，第38卷第1期，第7页。

［8］叶青：“检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策的思考”，载《政治与法律》2008年第1期，第102页。

［9］李建明：“刑事错案的深层次原因———以检察环节为中心的分析”，载《中国法学》2007年第3期。

［10］陈光中：“刑事和解的理论基础与司法适用”，载《人民检察》，2006年第10期，第5页。