积极探索检务督察机制，充分发挥内部监督作用

邓源禄　童少敏

检务督察是检察机关加强内部监督制约的一种监督机制，通常是由纪检监察部门牵头，会同有关部门，采取多种方式对本级和下级检察机关及检察人员在执行上级或本级检察机关所作的决议、决定等方面的工作情况，以及在依法办案、遵守办案纪律等方面进行有效监督检查。建立较为科学的检务督察机制，特别是适合检察工作实际的执法办案内部监督制约机制，对纠正违法办案、保证案件质量、防止违纪违法问题发生等方面意义重大。

一、加强检务督察的重要意义

加强检务督察对检察队伍建设、提高办案质量和规范执法行为等方面作用巨大。

1、有利于队伍建设，提高队伍素质。据调查了解，有些检察院特别是一些基层检察院，受客观因素的制约，少数检察干警不求上进，存在精神不振、纪律涣散、检令不畅、工作飘浮等问题，往往工作挂在嘴上，印在本上，提要求多，抓落实少，严重影响了检察事业健康发展。究其原因，主要是原有的管理体制中缺乏有效的督察机制，致使大量的工作和措施不落实，无法调动检察干警的积极性。我院在检务督察实践中，试行“信息卡”和“绩效考核登记”等措施，效果良好，上述问题都得到了有效的解决，检察干警的素质有了很好的提升，我院检察工作也有了长足的进步和发展。

2、有利于提高办案质量。办案过程中，有的检察干警受各种主客观因素的制约和影响，办案质量不求最好，而是大打折扣，有时甚至出现该立案的不立案、该批捕的不批捕、该起诉的不起诉等情况。以往，拟作不批捕、不起诉的案件，审查部门在直接提交检委会研究时，往往会上出现承办人一人说大家听的现象。而委员们因为没有直接审查案件，这种定而不审的情况会导致检委会的监督无力的不到位现象，从而影响办案质量。自从实行检务督察以后，情况就不一样，对案件和部门的监督来得直接具体，监督的力度和深度也进一步加大，监督刚性不足的问题也会得到较好解决，从而使办案质量进一步提高。

3、有利于规范执法行为。检察机关作为法律监督机关，检察干警的执法行为就是一种极大的权力，如果出现执法不规范、不公正的现象，其后果甚于一般权力的滥用。在防止执法行为不规范的同时，也要防止执法不作为，法律监督权是通过检察机关的执法活动来实现的，如果执法行为不规范或消极不作为，其后果与滥用权力无异。因此，必须加强法律监督权行使的监督，实行检务督察，规范执法行为。我院试行案件质量管理中心，与人民监督员办公室合并，管理中心除统一受理和移送各类案件外，重点对案件诉讼程序和案件质量加强监督与管理。为了加强对案件诉讼程序的监督管理，提高办案质量，依照有关规定制定了《案件质量监督内容和评定标准》、《每季度案件质量分析制度》、《业务科室办案效率一览表》、《犯罪嫌疑人、被告人羁押期限一览表》、《工作流程图》等制成牌匾上墙，认真执行上级院关于《案件流程管理系统》和《监所检察预警系统》办案程序软件，及时对各诉讼环节及法律规定的办案审理时限和对犯罪嫌疑人、被告人羁押期限情况提前五天或二天进行自动预警，实行对办案各环节的有效督察。比如去年底，中心在受理公安机关提请逮捕涉嫌抢劫的犯罪嫌疑人刘某涉嫌抢劫一案时，通过调阅《案件流程管理系统》资料，发现此人因犯故意伤害罪曾被判有期徒刑二年，缓刑二年，这次又因抢劫罪移送逮捕。经审查，犯罪嫌疑人刘某系在取保候审期间再次犯罪，于是及时向法院发出检察建议，法院撤销了原判决，以故意伤害罪判处其有期徒二年。不久，刘某涉嫌抢劫犯罪一案被提起公诉，被判处有期徒刑五年，并处罚金，数罪并罚决定执行有期徒刑七年。去年以来，案件质量管理中心共发出案件审理时限预警3人次，羁押期限预警2人次，有效地防止了超时限办案、超期羁押等问题的发生。在案件程序督察上，案件质量评审员对每一起案件认真审阅，并对案件的主要事实、法定从轻或从重情节的认定依据、引用法律条款等一一记载，并依法、依规对照有关法律文书一一检查，防止案件的一般质量问题和严重质量问题发生。尤其是对主诉、主办检察官所办案件进一步加强监督制约。再比如公安机关移送审查起诉的张某故意伤害一案，主诉检察官审查后，决定以过失致人重伤罪向法院提起公诉。督察人员经过认真审查后认为：本案应定性为故意伤害罪，并提交检察委员会研究决定后，以故意伤害罪向法院提起公诉。法院以故意伤害罪判处被告人张某有期徒刑六年，从而有效地防止了这起案件质量问题的发生。通过认真审查法律文书，对引用法律条款错误和应当认定被告人有从重、从轻情节的未予认定及法律文书文字错误等问题的出现，都得以及时发现及时改正，同时要求相关科室不断提高法律文书的制作质量，收到良好效果。

二、实施检务督察应理顺的两个关系

实行检务督察对提高检察队伍素质、提高办案质量和规范执法行为意义重大，为了进一步深化认识，扎实抓好这项工作，应把握和处理好两个关系。

1、坚持管案与管人的有机统一。检务督察是以执法活动为对象的检察督察，与纪检监察以人为对象的纪律监督，既有区别，又有联系。通过检务督察，可以从源头上防止和减少检察人员利用执法权“交易”，从管住案件进而达到管住人的目的。在推行检务督察的过程中，我们要高度重视发挥纪检监察部门在整体监督工作中的组织协调作用，研究建立一整套检务督察机制与纪检监察监督的衔接体系，从而有效提升纪检监察部门的监督能力。检务督察部门不仅要注重纠正程序或实体处理不当的案件，而且要注意从中发现违法违纪问题，及时向纪检监察部门通报信息、移送线索，拓宽纪检监察的信息来源渠道。同时要配合纪检监察部门进行有针对性的案件监督审查，提高纪检监察监督的准确性和工作效率。此外，要把检务督察工作人员履职情况列入纪检监察的范畴，强化监督者的责任。通过以上措施，延伸纪检监察部门的触角，切实增强监督的有效性与全面性，形成以纪检监察部门为组织协调中心、检务督察为平台，管案与管人并重、同步实施的监督格局。

2、坚持检务督察与信息化管理的有机统一。在开展检务督察工作的过程中，不应局限于对具体案件的监督、制约和纠正，而是要着力增强监督手段的科学性和先进性。要结合建立和完善检察业务、队伍与信息“三位一体”机制，积极探索检务督察动态管理机制，增强检务督察机制的科技含量、构筑检察机关内部监督制约的现代化管理平台。通过检务督察软件的应用，基本实现检察机关所有案件操作的信息化、网络化和标准化，既可以有效防止人为疏忽影响案件质量，又能大幅提高办案效率和执法监督的准确度。

三、实施检务督察应把握的原则

实施检务督察是全面贯彻“立检为公，执法为民”精神和强化法律监督，维护公平正义的根本要求，实践中要注意把握好几个原则：

1、坚持在院党组领导下开展工作的原则。成立检务督察领导小组，检察长兼任组长，分管副检察长任副组长，纪检监察部门负责人任主任，政治处、办公室负责人任副主任的独立于其他各业务职能部门之外的检务督察办公室，全面负责制度落实和业务运行的检查监督，对各项执法办案活动实行全程监控和全面监督，及时发现和矫正错误，保障执法办案工作健康有序地发展。

2、坚持实事求是，依纪依法开展工作的原则。检务督察人员在依法履行督察职责过程中，要以事实为依据，以法律为准绳，按照权责制止和纠正违规违纪违法行为，收缴相关证件；对相关责任人员进行诫勉谈话，并根据督察情况不定期编发督察简报、通报。向院党组和检察长直接反映督察情况、提出督察意见。

3、坚持服务检察中心工作的原则。检察中心工作是检务督察的重要内容。具体包括检察业务督察、队伍管理和机关行政事务督

察。［1］检察业务督察。重点应放在具体的执法办案和整个诉讼活动方面的督察。坚持打击犯罪与保障人权并重，实体监督与程序监督并重的原则，强化对执法情况的督察，将督察“关口”前移，督察“触角”延伸，做到检察权行使到哪里，督察措施就跟进到哪里，做到督察不留死角，对案前、案中、案后全过程的案件质量、办案程序、办案纪律等情况进行全方位的督察，促进依法、文明、公正执法，确保检察权的正确行使。［2］队伍管理和机关事务督察。首先，着力落实检察干警考勤制度，督察工作纪律执行情况，提高检察干警的组织纪律性和精神面貌。其次，督察警用车辆管理情况，采取多种形式，不定期进行检查，将有关警用车辆的各项管理制度植根于全体检察干警的心中，从源头上杜绝涉警车事件的发生。其三，督察廉洁从检情况。突出督察财务管理，本着“勤俭、实用、必需”的原则和少花钱多办事，不花钱也办事的要求，严格控制各项费用支出，制止大吃大喝、大手大脚行为，杜绝奢侈浪费现象。

4、坚持完善规章制度和配套措施的原则。开展检务督察工作，使检务督察取得良好的效果，关键在于要有一套科学的规章制度，并围绕规章制度制定出完善检查落实措施，从而保障规章制度的贯彻落实。要坚持党组会、院务会、全院干警会逢会必讲，明确提出把检务督察作为抓队伍建设的重点和切入点，作为全面开展检察工作的重要举措。如我院在开展检务督察工作中，对工作日饮酒、上班迟到早退、串科室聊天、打游戏、警车私用、警车乱停乱放等作为督察重点，有针对性的把原涉酒、涉车、涉案制度根据有关部门的要求，都进行了完善和修订，真正做到有章可循，有制度可依。

四、加强检务督察的方法和途径

检务督察既然是检察机关设立的一种内部监督制约机制，那么其目的就是要确保检察权的依法和正确行使，并积极树立法律监督权威，维护检察机关的良好形象。因此，检务督察工作必须坚持实事求是，重证据、重调查研究，并着力完善内部监督机制，积极探索检务督察工作的有效方法和途径，在适用法律和纪律上人人平等，坚持监督检查与改进工作，教育与惩处相结合的原则，努力开创检察工作新局面。

1、围绕中心工作开展检务督察。近几年来，我院把贯彻落实党中央、上级检察机关的工作部署、指示和决定作为检务督察的首要任务来抓，彰显检察工作服务国家工作大局的政治理念。一是在深入学习实践科学发展观时，把检查监督的重点放在学习、贯穿、结合、实践和转化上，力求通过武装头脑，指导实践，推动各项检察工作。工作中不仅仅着眼于笔记记了多少，体会写了几篇，而更重要的是通过狠抓深入学习实践科学发展观活动达到提高解决检察工作实际问题能力。如在自侦部门，根据近年来案件线索少、成案率低的客观实际情况，组织广大干警多次进行座谈讨论，分析形势，并使干警通过不断学习提高素质，促进了查办职务犯罪工作。去年以来，全院自侦部门干警深入排查案件线索，努力提高案件成案率，共立案查办贪污、受贿等职务犯罪案件18件22人，侦结13件15人，移送审查起诉16件14人，经审理法院均作有罪判决，查办职务犯罪工作走在了全市前列。二是在开展主题教育活动中，把检务督查的重点放在深入落实上。对开展活动不认真、学习走过场、查摆问题不深刻、整改措施不具体的部门坚决推倒重来，从而确保了活动的顺利开展。三是在集中处理涉检信访，确保泰宁旅游区社会稳定活动中，指导控申部门开展对错案责任倒查的检查监督，做到尊重事实，尊重法律，既维护了当事人的合法权益，又维护了社会的稳定。

2、围绕办案安全开展检务督察。检察院必须将办案安全作为检务督察工作的一个重要环节来抓。在加强安全教育，牢固树立安全意识的基础上，坚持完善制度，落实责任，严格程序，加强监督，狠抓安全防范，确保办案安全。一是教育引领，打牢思想基础。通过开展查隐患看危害，查思想看作风，查执法看问题，统一检察干警思想，不断强化检察干警的程序意识、责任意识和安全意识，从思想上打深办案安全的烙印。二是严格制度，规范办案程序。进一步完善了办公、办案安全防范制度，严格办案规定；建立办案流程监督制度，严密办案程序；建立办案安全责任制度，明确安全责任，规范执法行为。三是注重实效，落实安全措施。坚持领导包案，做到严格把关到位；坚持安全监督，做到检查纠正到位；坚持安全讲评，做到警示教育到位；坚持奖惩措施，做到落实责任到位。四是科学防范，筑牢安全屏障。通过发挥政治工作效能，增强防范意识；通过发挥强制措施效能，减少安全隐患；通过发挥科技装备效能，加强安全保障。

3、围绕办案质量开展检务督察。案件质量是检察工作的生命线。在公诉工作中，要找准公诉工作切入点，实施严格案件质量审查。一是程序复核，进行过程审查。每季度院检务督察办公室组织检查人员对公诉部门所办案件的程序性进行过程审查。把公安机关移送的起诉意见书、办案人员制作的起诉书和法院的判决书进行对照，检查是否有重大事实改变、重大数额升降以及是否有改变定性等现象存在，特别对案件中存在减少罪名和减少犯罪事实的情况进行重点检查。若发现问题，要求办案人员说明理由，同时按照绩效管理考评规定扣分并记入检察干警执法档案，对需要纠正的予以纠正，对法院判决有误的按法律程序及时抗诉。二是个案点击，开展重点审查。坚持每季度对公诉部门所办案件进行随机抽查，检查案件办理是否符合程序法和实体法的规定和要求。抽查、核对办案人的意见和主管领导的意见记载，检查主管领导是否改变了办案人的意见，改变的理由是否合法、得当，办案人有何建议。重点对不起诉案件进行审阅，主要审查不起诉案件的事实认定和适用法律是否准确，审查不起诉案件是否有“关系案”、“人情案”、“金钱案”等问题，发现问题，追究办案人及相关领导责任。三是到庭旁听，开展评议，进行综合审查。对有一定影响的案件采取考核庭的方式，由检查组参加，对出庭支持公诉的检察官进行出庭监督和考评，发现不足和问题，适时提出，帮助改进，并将办理案件的处理意见、出庭效果、考核结果登记存入检察干警执法档案。

4、围绕纪律作风开展检务督察。近年来，我院把检察干警在执法办案中执行工作纪律情况，接待群众来访工作情况和检察干警八小时以外社会活动情况纳入检务督察的一项主要内容。一是对侦监、公诉、监所、反贪、反渎、控申、民行等主要业务部门实行每案填报“告知卡”、检察人员执法廉政情况登记表和“回访卡”等制度，通过“一案四卡”的实施，了解检察干警执法办案情况，从案前准备、案中执行纪律到案后查评、回访调查，把握办案全过程，发现有违反程序和违反纪律的蛛丝马迹立即采取提示、警示、批评、下发整改意见书予以纠正。对因工作疏忽大意而产生的问题，通过批评教育达到检查监督的目的。对因主观故意而造成工作损失和不良影响的，坚决给予组织处理，以维护司法的公正和队伍的纯洁。二是通过接待群众来访考察检察干警工作作风情况。院检务督察办公室应采取定期同步参与办案和接待群众来访的形式，具体考察检察干警在办案中是否存在生、冷、横、硬的工作态度问题和工作推委、扯皮、不负责任的工作作风问题，发现问题及时指出，予以纠正，确保工作不受损失，减少负面影响。三是通过“社会活动卡”来考察检察干警检风检纪情况。为了加强对检察干警八小时以外社会活动情况的了解和掌握，可以制定下发“社会活动卡”，作为与检察干警家属联系和沟通的一种形式，通过检察干警家属的反馈，把检察干警八小时以外社会活动情况纳入监督视野，从而能够更有效的约束检察干警的个人行为，促进检察干警遵章守纪、遵守社会公德和社会秩序，树立人民检察官为人民的良好形象。

5、围绕“四个结合”，多措并举开展检务督察。为保障检务督察规范高效，围绕“四个结合”：一是开展检务督察与一岗双责相结合。由检务督察办公室负责抓好业务规范、队伍规范、行政规范的落实，并对安排事项的落实情况及工作开展情况进行督察。同时，各科、室（局）设立兼职督察员，负责抓各科、室（局）的各项工作的落实，强化各科、室（局）及检察干警日常自身的管理。二是定期督察与不定期抽查相结合。检务督察办公室每季度、半年定期对各科、室（局）工作情况进行督察，每月至少两次及不定期对人员从考勤、在岗情况、会议签到、值班情况、卫生情况、车辆管理情况等内外进行督察，对涌现的好人好事予以表扬，对违反规定的科室、个人进行通报批评，并将之与考核挂钩，弘扬正气，鞭策落后。三是职能部门督察与联合督察相结合。督察部门在职责范围内开展督察的同时，在开展如案件评查、信息化建设等专项督察时，吸纳各科、室（局）的兼职督察人员参加，让接受督察者参与督察，以理解、支持督察工作的开展。四是单方检务监督与双向监督相结合。检务督察办公室在职责范围内开展督察的同时，主动到相关部门沟通了解掌握情况，增强检务监督的针对性。各业务部门对办理的案件与移送部门意见不一致的，可及时提交业务督察组，业务督察组即可介入审查。对提交由人民监督员监督审查的“三类”案件，业务督察组在协助人民监督员查明相关事实，提供法律参考依据的同时，亦对侦查部门的办案质量进行审查。

总之，检务督察是新生事物，正处在探索发展中。开展这项工作要发扬探索、进取、开拓和创新的精神，在实际的检务督察工作中不断改进、完善和加强。努力提高工作成效，不断促进检察事业的可持续发展。