乡镇治理体制改革与农村基层民主建设

杜运泉

乡镇作为中国行政区划的最基层，是联结乡村社会与城市社会的重要环节。党的十一届三中全会之后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，农村基层管理体制也进行了一系列的改革：人民公社体制废除，乡镇政府建立，村民自治也普遍开展起来。近30年过去，乡镇体制改革与农村基层民主建设在取得重要进展的同时，也面临着很多棘手的难题，进一步改革和发展的任务繁重。党的十七届三中全会提出，要“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，为深化乡镇体制改革指明了方向。在此背景下，本刊特邀几位专家学者，从学理角度为我们解析中国乡镇治理体制的改革和农村基层民主的发展。

延伸与扩展：乡镇民主的启动与突破

徐勇，华中师范大学中国农村问题研究中心主任。教育部“长江学者”特聘教授、博士生导师

民主跟随利益走。中国的改革是从微观开始的。整个20世纪80年代，农村改革主要是废除人民公社体制，实行分户经营，建立健全家庭经营制度。家庭成为利益主体，农民获得了生产经营自主权和人身自由支配权。这是整个农村基层民主的起点。但是，分户经营只是解决了生产经营单位的问题，还有许多公共性问题是一家一户解决不了，也解决不好的。这就需要重新建立基层管理体制。因此，在人民公社体制废除的同时，农村恢复建立乡镇政府，在乡镇以下设立村民委员会。与公社管理体制的最大不同是，村委会属于农民群众自治组织。农民在村委会内，进行自我管理、自我教育和自我服务。特别是我国农村实行集体所有制，农村的土地承包关系、村集体资产的经营、农民的负担、政府任务的落实、村庄治安、村民福利等利益关系，都发生于村委会与村民之间。对于农民来说，其利益主要限于村庄社区，由利益引起的矛盾也主要发生于村庄。农民最关心是有一个好当家人、好带头人、好保护人。这正是自1980年代末到1990年代后期，中国的村民自治蓬勃兴起并迅速发展的重要原因。

在这一时期，农村基层民主主要是发展村级民主。1997年中共十七大报告也提到“乡级民主”，但相对于村级民主的迅速发展而言，乡级民主还没有引起人们的注意。正是在这一背景下，1998年四川省遂宁市率先将村级“海选”的方式引入乡镇选举，由乡民直接选举乡长，可谓“石破天惊”之作。坦率地说，我当时对乡镇长直选是持审慎态度的。原因有：一是当时的村级民主才开始起步，还急待巩固；二是当时的利益还主要限于村庄，村民与乡镇的利益关联度不高。村民对于选举乡镇长更多的是一种政治好奇，而不是直接的利益诉求。当时的乡镇长直选，也主要是一种上级领导的政治策划。

但时至今日，我以为发展乡镇民主的条件正日益成熟，要求也日益迫切。其一，1998年以后，村级民主日益深化，并不断巩固。在这一过程中，村民的民主意识、民主能力都得到很大增强。这为乡镇民主的发展奠定了牢固的基础。农民可以将村级民主中学习和培养的知识与经验运用于乡级民主中去。这也符合中国民主渐进发展的规律和特点。其二，也是更重要的在于，随着农村改革发展，农民的利益已由家庭、村庄延伸到乡镇。自1990年代后期，农村的突出矛盾是农民负担日益加重，其主要来源是乡镇下派的各种达标升级任务。乡镇与农民的利益关联性愈来愈强，农民负担引起的利益冲突也愈来愈多，官民之间的矛盾也越来越突出，政府乱作为、不作为的情况愈来愈引起乡民的不满。正是在这一背景下，四川省的乡镇民主率先启动。农村税费改革后，农民对乡镇民主的要求愈益迫切。首先，废除农业税后，土地纠纷已成为继农民负担之后的突出矛盾，而矛盾的主要关联者是农民与乡镇政府。其次，新世纪以来，随着中央支农惠农政策的不断出台，愈来愈多的资源由政府分配给农村，乡镇政府成为资源的直接分配者，连村干部的补贴都由政府提供。村级治理与村级民主愈来愈仰赖于乡镇政府。再次，随着农村综合改革，乡镇政府转变职能，其社会管理和公共服务的职能愈来愈强。同时，经济社会发展使农民对政府服务的要求也愈来愈高。如果政府不能有效提供农民所需要的服务，就无法建立新的权威。与此同时，农民如果没有更多的参与，政府也无法公平分配资源，自觉为民服务。近两年来，乡村两级干部私分、截留，甚至贪污政府下拨给农民的各种资金的情况愈来愈突出。这说明，当今农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也需要由村庄扩展到乡镇。

与村级民主一样，乡镇民主也是以选举为突破口的，这应该说符合民主发展的一般特点。民主的基本含义是人民统治。现代民主是由人民参与的治理过程，人民能否参与或参与程度高低是衡量民主发展的重要尺度。现代社会日益复杂，人民不可能直接行使管理权，而主要由少数领导者行使治权。因此，选人，即选举领导人是人民民主权利的首要体现，也是让民主机器运转起来的启动器。我国确立了民主制度，但要让民主制度从条文、从墙上走向田间地头，成为广大人民群众直接享受和行使的权利，最重要的是人民能够参与选举他们的领导人。我国的村级民主便是从“海选”开始的。在这之前，村干部的任用主要是自上而下的指定、指选、派选。只有“海选”才将干部的提名权、选举权交给了广大村民，村民也因此由过去的政治旁观者、被动者变为积极的行动者、政治的主动者。

但是，与村级民主不同的是，乡镇民主一开始就遇到了制度性冲突。因为我国法律明确规定乡镇长应该由乡镇人大选举产生。为此，乡镇长直选一度停止下来。但是，实践总是会以自己的脚步开辟其进程。乡镇领导人选举方式继续得到改进，主要有“两推一选”、“公推公选”等。这些形式有一个共同特点，就是普通党员群众得以参与乡镇领导人的提名和选举，从而扩大了领导人的民意基础。还有一个特点是村级民主所没有的，即村级民主是在村委会主任实行“海选”以后，才在村党组织领导人的选举中吸纳村民参与，而乡镇民主一开始就在乡镇党委书记选举中吸纳村民和党员参与。这与乡镇改革中一些乡镇普遍实行党委书记和乡镇长“一肩挑”密切相关。

随着乡镇民主实践的发展，中共十七届三中全会明确提出了“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”。这是第一次在中央全会文件中提出“乡镇治理机制”的概念，并将其与农民政治参与积极性不断提高联系起来。这说明中央肯定要在乡镇治理机制中融入更多的农民参与、更多的民主因素。当然，乡镇治理机制是一个比乡镇领导人选举更为宽泛的概念。首先，要更好地发挥乡镇人大的作用。因为，乡镇人大毕竟是法定的乡镇权力机构，只是这一机构在各级人大中职能作用发挥得最弱而已。但这也为充分发挥乡镇人大的作用，进行制度创新提供了广阔空间。乡镇人大作为最基层的人大机构，其创新方向主要是更好地反映和代表村民意志。可考虑将乡镇人大与村民代表会议联接起来，形成乡镇民主与村级民主的相互衔接与良性互动。其次，除了选人以外，乡镇民主还要重视议事的内容和形式。如乡镇经济社会发展规

划、各级政府下拨的资金等乡镇治理事务，需要通过村民委员会联席会议等形式听取农民意见；乡镇财政预算要吸收村民代表参与，进行民主协商。再次是大力推动乡镇政务公开。早在10年前，中央推动乡级民主，主要是倡导乡镇政务公开，但是效果不甚理想。其中一个重要因素是公开的手段落后，信息渠道不畅通。近年来，随着“村村通”等工程的实施，农村信息化水平迅速提高，乡镇政务公开的技术条件大大改善，已不存在实行政务公开的技术困难。总之，随着经济社会发展，村级民主中的民主选举、民主决策、民主管理与民主监督可以向上扩展到乡镇一级，尽管形式有所不同，但基本要求应该是一致的。

与其他政府层级相比，乡镇毕竟不是一级完备的政府，县的地位和作用愈来愈大，农民群众的利益也将进一步扩大到县一级。如政府对农民的直接补贴，对村干部的报酬，都是由县财政直接打到个人帐户，根本不通过乡、村两级。农民的政治参与要求也将随着利益的延伸而扩展到县级。积极推进乡镇民主，对于进一步发展县级民主也具有至关重要的作用。

农村基层民主：由村向乡镇分步递升

浦兴祖，复旦大学选举与人大制度研究中心主任、教授、博士生导师

“农村基层民主”不只是指村民委员会或村民自治，而应当包含“两个层面、三大板块”，即村与乡镇两层，乡村两级党组织的党内民主、乡镇人大与政府的国家(政权)民主以及村民自治为主的社会民主三块。显然，村民自治是近30年农村基层民主发展中最为显耀的亮点，它与改革开放的命运紧紧相连，因而引起了国内外人士的特别关注与思考。

对于村民自治的价值，依我所见，可从以下三个视角进行理论透析：一是国家治理与社会治理。计划经济时代，国家治理几乎包揽了一切社会事务，社会自主治理的能力式微。然而，社会是国家之源之基之本，逐步培植并强化社会自治能力当是社会发展之大势。村民自治正是有别于国家治理的一种社会治理。广大村民对于近在身边的村务最具利益相关性，他们在国家政权之外通过村民(代表)会议与村民委员会，就村域公共事务做出决策并予以实施，有利于提高村治的效益，而农村基层的国家治理因无需包办村务，便可倾力于乡镇公共事务之治理。同时，村民在社会治理中形成的基层社会力量，也可以对“天高皇帝远”的农村基层国家治理构成必要的制约(社会制约国家)，从而有利于防止基层政府及其官员对权力的滥用与扩张。二是间接民主与直接民主。在我国，人民通过各级人大来行使国家权力，此乃间接民主。而村民自治(与居民自治等)意味着人民直接行使基层社会的管理权，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它作为直接民主，与人大的间接民主结合起来，完整地体现了“一切权力属于人民”的根本原则。三是高层民主与基层民主。民主政治的展开有赖于民众的民主意识与民主素养。而在我国，此类意识与素养显然先天不足。但是，这不能成为“民主缓行论”的论据。“先天不足”可以“后天进补”。“后天进补”的有效办法便是在进行民主理念的宣传与普及之同时，组织与支持广大民众“在游泳中学游泳”，“在民主实践中学民主”。村民自治正是“在民主实践中学民主”的训练班。亿万农民在这个训练班里会逐步增强民主意识与民主素养，会从“小学生搞民主”逐渐升级为“初中生搞民主”、“高中生搞民主”……随之，不仅村民自治的水准与实效会步步提高，而且还能以此为基础逐级递升，不断向上推进中层民主、高层民主的发展。

我以为，上述三点中，最值得重视的是“逐级递升与向上推进”的价值。当年，彭真同志在力主村民自治“入宪”、“立法”时就非常强调这一点。他说：“村民自治的逐步发展，提高了农民的政治素质、政治能力和政治信心，使他们有可能提出进一步的政治参与要求。”“他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼，提高议政能力。”时隔20多年后，温家宝总理最近在英国回答媒体提问时，也同样强调：“我坚信，群众能管好一个村，就一定能够管好一个乡、一个县，也就能够管好一个省。”事实上，村民自治“逐级递升与向上推进”的价值，至少在乡镇民主这一层级上已经有所显现。其中，较突出的是在“民主选举”方面。例如，1998年末，在四川省遂宁市步云乡，直选村委会悄然递升推进到了直选乡长，产生了中国大陆第一位由选民直接选举产生的政府领导人。于此前后，还有一些地方的农村出现了“公推公选乡长”、“两票制选镇长”等新景观。

不过，直选乡长遭遇了褒贬不一的众议。贬之者最为有力的理由是“违反法律”。不错，现行法律不容许直选乡长。但是，如果承认“直选乡长”在本质上符合民主政治发展的方向，也承认现在已经到了群众在“管好一个村”的基础上可以递升到“管好一个乡”的时候的话，那么，修改法律应当是一件可以做得到的事。或者更严格地说，先以“违法”叫停，随后由立法机关从调查研究着手，适时启动修改法律的程序，为直选乡镇长提供法律依据。问题在于，当今中国农村由村民“管好一个村”递升推进至乡民“管好一个乡”的条件究竟是否已经基本成熟?对此，有人出于“村民自治的基础尚欠巩固”等忧虑而持否定观点。

村民自治已经前行20多年，在全国范围内的发展呈不平衡状态。10多年前有人提出“三个1/3”的说法，即大约1／3搞得好与较好，1/3搞得一般，1／3搞得不好。10多年后的今天，村民自治的总体水准有了提高，然而三种不同情况的比例似乎未见大的变化。我的观点是，村民自治需要进一步巩固与完善，但与此同时应当看到，一些搞得好与较好的乡村已经基本具备“逐级递升，向上推进”的条件，它们可以率先迈出第一步，即递升与推进到乡镇民主层级。步云乡直选乡长的成功便是例证。而搞得一般的那些乡村，可以在巩固完善一个阶段后再迈出这一步。至于那些搞得不好的乡村，当务之急是凭借基层党组织的领导与基层政府的指导，动员与依靠广大村民，有针对性地解决好黑恶势力、宗族势力、宗派势力与贿选等干扰村民自治的问题，将村民自治引上正确轨道。总之，中国农村之大决定了不同地区基层民主的“递升与推进”不宜“齐步走”，而应当根据各自“区情”，有先有后地“分步走”。

“分步走”的另一含义是，考虑到现行法律的限制以及修改法律需要一个过程，也考虑到确保民主发展的进程更加稳妥更加扎实，那些已有条件或者将有条件的乡村，在由村向乡镇“递升与推进”时，也无须一步到位，而可以分几步渐进。以乡镇长选举为例，第一步，可引导选民将自己有关乡镇长人选的意愿反映给人大代表，以影响人大代表依法对乡镇长候选人的提名及其在人大中的投票选举取向；第二步，可组织全体选民依照一定的程序，直接推出若干乡镇长候选人，然后以人大代表的名义按照法定程序提到乡镇人大，再经过人大选举产生乡镇长；第三步，才走到选民直接选举产生乡镇长。以上第一、第二两

步均未突破现行法津的规定，却可促进选民对人大民主的参与，增强人大的民主性，更可为第三步作准备。所谓“准备”，不仅指选民在民主意识与素养方面的准备，而且也指国家在修改法律以允许直选乡镇长方面的准备。本人一贯主张修改法律在前，这可使“第三步”的直选乡镇长不仅合理(民主发展之方向)、合情(一些地区的区情)，而且能合法。还需指出的是，为适应前述之“分步走”，国家在修改法律时可以作出带有“可选择性”的新规定，诸如规定“乡镇长可以由本级人大选举产生，也可以由选民直接选举产生”。这种“可选择性”的法津规定早已有过先例。1953年的《选举法》就曾规定，农村基层选举人大代表，可以采用举手表决方式，也可以进行无记名投票。这符合“一切从实际出发”、“具体问题具体分析”的科学方法论，于今不无启迪。

我国乡镇治理发展面临的制度困境

时和兴，国家行政学院公共管理教研部研究员、博士

进入21世纪，中国地方政府的发展正面临着历史罕见的艰难抉择。从官方政策发展看，省直管县体制的探索正在改变地方治理结构；从民间理论探讨来看，乡镇基层政权的存废是一个莫衷一是的话题。在争论的背后，存在着乡镇治理发展的制度困境，需要认真加以对待。

我国乡镇治理结构面J临的困境是多重的。第一，从逻辑上看，乡镇治理受到地方政权组织固有困境的制约。一方面，基层政权是构成国家体系的基本细胞。就此意义而言，地方政权更能接近地方问题，基层政权更能了解居民感受，更知哪些政策更加适合当地问题。另一方面，地方是全国性政权的子系统，基层和地方都很难保证对全社会公共管理的效率和对全体居民公共服务的公平性。对于前一种情况，学理上冠以“地方政府”的术语，强调的是各级政府组织间的伙伴关系；后者学理上叫“地方行政”，强调中央政府的控制力。“地方政府”抑或“地方行政”，这主要涉及乡镇治理定位上的困境。

第二，从历史传统看，乡镇治理受到中国传统政治文化困境的制约。中国基层社会传统治理结构的基本特征是精英治理。然而，在走向现代化的过程中，不仅传统的精英治理受到挑战，而且还产生了精英治理与大众治理之间的张力。诚然，中国传统政治文化中不乏民本思想，但其中的二律背反是难以克服的，那就是官治与民治之间的排他性。与精英治理文化相适应，民治却表现为乡绅的治理，此乃官治的延伸而非民众治理。要真正实现“民惟邦本，本固邦宁”，需要认真分析乡镇治理的意义。

第三，从治理模式变迁看，乡镇治理受到近代以来中国政治发展困境的制约。如果民为邦之本，那么乡镇乃国之基。找到民治之本与官治之基的结合机制，是走出中国政治发展历史怪圈的关键所在。一般说来，传统治理结构可以描述为官治在上、吏治在县、民治在乡。纵观历史，尽管乡治传统早已有之，虽然国家行政权和社会自治权彼此消长，但总的看来中国官治呈下移趋势，尤其是民族国家建设开始以后的历史发展。缘于此因，近代以来中国政治发展与行政发展始终是不同步的，这在很大程度上表现为行政发展先于政治发展，强于政治发展。也难怪有学者认为中国近代以来的发展带有行政吸纳政治的特点。基层民主难、社会自治难，主要因为行政权力过于强大。在建设社会主义政治文明的今天，假如没有乡镇民主治理，中国政治发展将会再次丧失难得的历史机遇。

第四，从制度演进来看，乡镇治理受到路径依赖困境的制约。研究制度变迁不得不考虑路径依赖。乡镇治理变迁无疑也面临当代中国制度变迁路径依赖的困境。其一就是所有政治体都要面对的集权与分权难题。尽管从理论上说有单一制和复合制两种制度安排，但在实际的政治权力运行过程中，无论哪种安排，都常常受到集权抑或分权的困扰。中国的实际情况是，面对单一制国家中央集权的制度安排，乡镇治理如何体现活力。其二就是经济增长与社会发展的困境。科学发展观从观念上解决了经济与社会发展之间的悖论，但在政策和制度层面尚存大量难题需要探讨。其三就是资源依赖困境。如何看待中央对地方的服务提供依赖和地方对中央的财政资源依赖?怎样看待实际操作中的财政上收与事权下放?这仿佛是一个新问题，而事实上，此类困惑并非始于今日。历史上早就存在所谓的“陋规”情形，即中央政府力图对地方财政实行高度集中控制引发的预算外财政。看来，要解决此类问题绝非一日之功。

第五，从治理环境状况看，乡镇治理受到二元结构困境的制约。城乡二元结构是乡镇治理所遭遇的最为尴尬的制度环境。对这一点，近年论述甚多，在此不赘。我所要说明的是，从长时段和发达国家历史看，城市也有兴衰，保证城市可持续发展才能有城乡共同的可持续发展，此其一。其二，城乡统筹发展需要城市拥有足够的辐射功能，没有腹地的城市很难实现统筹发展。乡镇治理实际上正是处于辐射网之中的结，其发展必然受制于整个网络的发展。

乡镇治理所面临的困境是多重的，我们的解析也必须是多方位的。个案层面的分析、专门领域的分析都为困境破解提供了富有价值的思路。但是，问题的解决需要从复杂性视角出发进行全方位分析。

首先要从宏观的国家政治发展视角出发。一方面，政治发展包括民族建设与国家建构两个既相互关联又相互区别的过程。民族建设涉及主权和统一市场的形成，国家建构涉及民主制度与法治国家建设。近代以来，中国政治发展在民族建设上取得了卓越成就，目前正朝着统一市场体系迈进。然而，在国家建设方面任务依然繁重，不仅民主法治有漫长的路要走，国家治理结构尚处在不断探索与改革当中。相应地，乡镇治理面临种种困境就成为不可避免的了。另一方面，政治发展难以回避的问题是国家与社会关系的处理。当代中国所面临的难题是：国家与社会的边界如何界定?二者之间如何实现良性互动?乡镇治理正处于国家与社会关系的连接点上，其发展趋势，即所谓的存废问题，在很大程度上取决于国家与社会关系将如何变化。何况乡镇虽小，但中国的政治发展、经济发展和社会发展都在此交汇。仅仅考虑经济发展的因素，而忽略政治发展与社会发展的功能，乡镇治理变迁有可能走人误区。

其次要从中观的国家治理结构视角出发。从上述分析看，乡镇治理所体现的权力关系涉及国家与社会、中央与地方双重博弈。中观而言，国家与社会关系集中体现于政府与市场、社会共同体之间的权力关系。在这一关系中，乡镇作为基层政权处在权力消长的边缘。如果国家与社会之间权力结构处于变动之中，那么对乡镇存废问题急于下定论未免为时过早。在中央与地方关系中，中央政府和省级政府之间的博弈往往是人们关注的焦点，基层政权在这一关系中的地位又常常被人们忽略。在这种情况下，对乡镇存废突然得出结论显得过于仓促。和中央与地方关系密切相连的是行政权力的层次与幅度关系问题。目前，随着新一轮行政管理体制改革的推进，行政管理的层次与幅度开始触及，正处在调整中。虽然在新世纪行政权力扁平化已经初露端倪，但是，扁平化的程度和深度取决于诸多因

素。在推行省直管县的同时急于决定乡镇存废，必然会造成地方政府过分剧烈变动，带来一些不该发生的问题。此外，行政权力扁平化趋势和统一市场形成之间本身就存在张力，行政分权和危机管理之间也存在矛盾，面对金融危机，要完善社会主义市场经济体系，这些问题不能不察。

再次要从微观的利益格局视角出发。乡镇治理涉及诸多的利益问题，包括政治利益表达机制，如公推直选实践的发展；也包括经济利益表达机制，如股份合作制度在乡村的发展；还包括社会利益表达机制，如一些地区出现的乡村议事会形式的发展。除去利益关系之外，中国农村社会所特有的地缘关系、血缘关系和业缘关系也都正在发生微妙的变化。这些变化，也都在不断产生新的难题。

由以上分析可见，当代中国的乡镇治理变革面临许多艰难选择，这里有历史选择、价值选择、政策选择、制度选择、行动选择等等。但是说到底，在困境面前，我们需要做出正确的战略选择。

走向公共参与取向的乡镇治理

杨雪冬，中共中央编译局当代马克思主义研究所副所长、研究员、博士

从某种意义上说，中国的政治体制改革是从乡镇开始的。在1978年底召开的十一届三中全会上，“政社合一”受到批判。1982年通过的新《宪法》明确规定设立乡镇一级政府，随后开始了政社分开建立乡镇政府的工作，乡镇成为了中国政权体系的最基层。这些年来，乡镇政权一直发挥着三个基本功能：汲取社会资源，控制基层社会；将国家提供的公共品传递给公民；为公民参与国家政权运行提供渠道，并充当参与活动的平台。处于国家与社会的交界面上的乡镇政权无法自主地发挥这三个基本功能。国家整体任务的调整、社会力量的壮大以及社会问题的变化，都对乡镇行为产生着深刻影响，而前者的影响更为直接。国家对农村社会的要求越多，乡镇承担的任务就越重，乡镇三个基本功能的发挥就越不平衡，乡镇就越有可能丧失其作为基层政权协调国家与社会关系的身份。上个世纪90年代中期后，“三农”问题的突出就充分说明了这点。在这种背景下，以乡镇自治和乡镇选举为取向的改革在学术界成为主流。

比较于这种民主化的改革，囿于法律限制的实践界所推动的乡镇改革则主要是以机构改革、职能调整名义进行的，带有强烈的理性化倾向。这一方面体现为通过撤并乡镇、合并乡镇内部机构(典型是党政一体化)、裁减人员来节约乡镇运行的成本；另一方面则是在转变政府职能的大背景下来转变乡镇政府职能，弱化其汲取资源的职能，增强其为农村发展服务的职能。这种理性化改革取向在新世纪到来后变得日益清晰，2004年起国家开始减免农业税，2006年在全国范围内彻底取消农业税，为这种改革提供了有利的体制环境。尽管由于法律的限制，乡镇政府直接选举难以顺利推行，但是在村委会选举的示范影响下，一些地方开始探索在乡镇党委选举中扩大民主的因素，以扩大参与范围，提高竞争性。

显然，学者们在不同时期设想的乡镇改革模式(乡镇自治、乡公所、简约乡镇和全能乡镇)并没有被决策者采纳，理性化和党内民主取向的改革成为实践的主流。这给我们认识乡镇改革提供了两个明确的启示。第一，乡镇是国家政权体系必不可少的层次，乡镇改革是党和国家体制完善的组成部分。因此，在现阶段，乡镇不能取消，乡镇改革要服从完善国家管理能力和提高政党治理能力这个体制改革的首要任务。第二，沿着渐进改革路径，乡镇改革突破口的选择必然是以抵抗最小、风险最小为标准的。因此，在国家整体财力增强、服务型政府被确定为政府改革目标的条件下，乡镇政权从汲取型向服务型转变是必然的。而决策者对党内民主与人民民主关系的确认，也使得乡镇选举从政府转向党委。

对于未来的乡镇改革来说，这两点既是思路上的启示，也是行动的背景，并且得到了学术话语和官方文件的共同承认。在学术界，对乡镇改革的讨论已经从狭义的乡镇选举和乡镇自治转向了广义并富有建构性的乡镇治理。强调治理，就要涉及治理的结构、过程以及效果，这无疑契合了官方一直推动的理性化和党内民主改革。而在实践界，除了那些对改革持观望和随波逐流态度的群体外，各地的改革者更愿意从中央文件精神中获得灵感，以使自主性改革获得合法性支持。这就使得近年来的乡镇改革始终是围绕着中央出台的各种文件进行诠释的。

理论和实践的合流说明了社会各界对乡镇改革的路径在认识上更加成熟。这种认识最终体现在中共十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中关于乡镇改革的论述上。乡镇改革的目标是“2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”这段论述除了延续理性化改革取向外，还提出了“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，使扩大和保障公民参与成为乡镇改革的又一个取向。在现有的法律框架下，这个取向具有很强的实践性，既避免了把乡镇改革局限在选举突破上，也适应了农村社会发展的要求。这样，提高理性化和适应社会参与要求成为了乡镇改革的两个基本目标，如何保障和扩大参与成为乡镇改革必须面对的重大课题。

把适应参与要求作为乡镇改革的取向是新形势下现实的选择。这种新形势有两个突出特点：一，经过30年改革开放，农民的权利意识明显增强，他们对乡镇政权有了更为具体的要求，也有意愿组织起来，维护自身的利益；二，随着以农业税取消为代表的系列改革的进行，乡镇政权与农民之间惯常的以管制为特征的联系渠道和方式正在消失，城乡一体化取向的公共品提供正在成为新的联系渠道或关系载体。这样，乡镇政权的基本功能，在重心上已经向“将国家提供的公共品传递给公民；为公民参与国家政权运行提供渠道，并充当参与活动的平台”转移。

去年故去的政治学家亨廷顿在谈到政治发展时，把政治的制度化水平与政治参与程度作为衡量政治成熟的基本标准。制度化参与水平越高，政治就越稳定；非制度化参与程度越强，政治则越有可能陷入动荡。这个富有洞察力的判断，为参与取向的乡镇改革提供了理论上的佐证。

提高乡镇治理的参与性可以从以下三个方面人手：首先，要克服参与主体缺乏的障碍，培养更多、更有能力的参与主体。一方面，许多乡镇干部由于担心“出事”，对于扩大公共参与心存忧虑或者完全拒绝；另一方面，农村中大量的精英流进城市，而建立农民组织又面临着各种限制。吸引农村精英和发展农民组织是当前的必需选择。其次，要完善参与机制和渠道。乡镇是离农民距离最近的政权，但是除了每年举行的乡镇人大代表会议外，其他制度化的参与机制似乎并不多。村民与乡镇干部面对面的交流，也由于乡镇合并后管理半径的延长以及乡镇干部居住的“县城化”等原因受到局限。新兴的农民组织以及电视网络等媒体，则可以为扩大参与机制和渠道提供载体与技

术支持。再次，要提升公共参与精神。扩大参与在本质上是扩大公共参与。维护个人的权益只是公共参与的原始形式，维护和提升公共利益才是公共参与的精髓。要改善乡镇治理，需要居民对乡镇的认同、热爱乃至自豪感。同时，要畅通渠道，防止维护个人利益的行为蜕化为推翻法律裁决或者无理放大个人利益、牺牲公共利益的极端个人主义行为，那只会形成“恶行得利”的恶性循环。

以民众参与破解选择性治理

对于当下的中国农村治理，有许多人赞同周飞舟的看法，认为农村基层政府越来越“空壳化”，无法承担相应的公共服务职能，而日益悬浮于乡村社会之上，基层政权与农民的关系也由过去的汲取型变为松散的悬浮型。我认为，这只是看到了农村治理的一个侧面。其实，在另一方面，农村基层政府在某些符合自身利益的工作上又表现出超强的行动能力，它可以随时并可以强势地介入乡村社会内部。我把这种农村治理的型态称之为“选择性治理”。

农村税费改革之后，人们期望农村基层政府职能能够从过往的汲取式管治转变到供给式服务上来，成为一个为农服务的基层政府组织，但从实际的工作表现来看，在绝大部分地区农村，基层政府并未及时转变为这样一个服务“三农”的行动主体，他们的工作着力点不是在转变政府职能、搞好公共服务上，而是招商引资，并且一般都是由党委书记亲自抓这个事情，招商引资成为基层政府的一把手工程。也就是说，从实践层面上来看，目前的农村基层政府改革还仅仅停留在机构精简层面上，还没有真正的在职能转变与服务型政府建设层面上有什么进展，不免令人大失所望。可是，在某些跟自身利益紧密相关的工作上，譬如招商引资或者被上级定为一票否决性的工作任务，农村基层政府却保持着超乎寻常的行动能力。这是一种比较典型的选择性治理。

所谓选择性治理，就是以农村基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做。农村基层政府进行选择性治理，完全是基于自身利益有选择性地展开行政作为，而不是以乡村人民的利益为圭臬。

农村基层政府为何进行选择性治理?有人认为是农村基层财政困难所致：特别是农村税费改革以后，一些原本依赖农业税费收入的农村基层政府出现了严重的财政运转困难问题，他们不得已才将有限的财力运用到最能反映其利益或最能体现其政绩的事情上来。这种说法表面上似乎有道理，实则不然。因为我们发现，即便是财力很好的农村基层政府也未必不进行选择性治理。

这种选择性治理，尽管跟基层的财力困难有一定的关联，但更主要的是基层政府对既有体制安排的一种选择性反映。因为在现有的体制安排下，基层干部的权力来源于上级而不是民众，也正是这个原因，他们问责的对象不是民众而是上级政府。这也是他们为何基于上级的压力和自身利益而进行选择性治理的根本原因。因此，要想根本地改变这种选择性治理局面，必须改变基层干部的赋权方式和问责体制，有步骤地逐步开放民主选举，通过扩展民主参与来改善农村治理。

在税费改革之初，有部分人认为，通过税费改革可以切断农村基层政府的“掠夺之手”，与此同时，通过相应的机构改革、完善转移支付制度，又可以“倒逼”农村基层政府转变为一个纯粹的公共服务者。然而，从近几年的农村治理实际来看，农村基层政府的变革逻辑并没有朝着这个预想的轨道前进。通过这些改革，尽管一些地方基层政府机构的确得到了一定程度的精简，中央和省级政府也逐年加大了对农村基层政府的转移支付力度，但是选择性治理局面却没有得到根本的扭转。

这种财政压力倒逼下的基层机构改革毕竟是一种行政自改革。行政自改革在遭遇既得利益的巨大抵制的情况下，或者触碰到社会稳定这个“底线”时，都可能停滞不前。总之，这种行政自改革只能对现有的基层治理体制进行小修小补，而不可能触碰它的核心症结，这个核心症结就是缺乏民众的有效民主参与和民主监督，究其原因是没有建立与民众民主参与积极性相一致的农村治理体制。

缺乏民众的有效参与，农村基层政府转变为一个公共服务者只能停留在政策文本里面而成为一句政治正确的口号。从既有体制内部来讲，目前推动农村基层改革的力量仍然是自上而下的行政压力，这个压力不可能持久下去，也不可能依靠它真正地实现农村基层政府职能的转变；我国的行政体制是高度集权化的，这种体制自身会产生一种同构化的要求，如果上一级政府职能不转变的话，下一级政府的职能就不可能真正的转变。例如，湖北省在乡镇改革中将乡镇站所撤销以后推行“以钱养事”，这对于乡镇政府职能的转变有一定的促进作用，但是一些上级政府部门就极力反对这样改革。从现有体制内部讲，我们没有找到推动农村基层政府职能转变的有效动力。

如果我们把视界再放宽一些，大家不难发现，真正能够推动农村基层政府转变为一个以民众需求为导向的服务型政府的动力，只能来自民众的民主参与。首先，民众更加了解自身的利益需求，基层政府和官员不能简单地代替民众做出需求选择；其次，如果没有民众的参与及公共需求表达机制，基层政府由于自身利益的存在以及官僚制本身难以克服的弊端，使其公共服务缺乏有效的外在动力，势必导致基层政府公共服务的“缺位”问题；再次，如果没有建立相应的民主参与制度和公共需求表达机制，不能有效吸纳民意并将之转换为政府的科学决策，基层政府即便愿意提供公共服务往往也与公共需求不一致，导致基层政府公共服务的“错位”问题。所谓服务型政府，实际上是一个有效回应民众公共需求的政府。无疑地，建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提。与此同时，还要进一步扩展民意，实现竞争性民主选举，改变基层政府领导人只对上负责、不对民众负责的问责机制。基层政府领导人只有切实认识到自己的权力是人民赋予的，他们才会处处从民众的利益角度出发行使好公共权力，确保公共权力与公共利益并行不悖。

从近10年农村基层民主发展和农村治理变化中，我们发现，无论是农村基层民主的可喜发展还是农村治理的可忧变化都与基层民众参与有关：一方面，农村基层民主的可喜发展说明，我国基层民众民主参与的诉求和积极性越来越高；另一方面，农村选择性治理的存在表明，基层民众的实际参与又十分有限，其原因不是民众没有民主参与的要求，而是没有一个有效的机制或体制让民众能够真正参与到农村治理中来。因此，当前最重要的事，莫过于建立与农民政治参与积极性不断提高相适应的农村治理机制。通过建立这样的民众民主参与机制，既可以推进我国基层民主的健康有序发展，又可以促进农村基层政府向服务型政府的有效转变，进一步改进农村治理水平。

乡镇直选有待进一步试验和探索

乡镇直选是近些年来我国一些地方在乡镇一级进行基层民主政治建设的重大制度创新，它包括直选乡镇长和直选党委班子两部分。以

1998年底四川省遂宁市步云乡乡长直选为标志，乡镇领导干部选任制度改革出现了大胆突破，随后在2001年,IN川省平昌县灵山乡首次在中共历史上进行了“公推直选”党委领导班子的试点，2004年成都市新都区全面推行乡镇党委书记公推直选。通过10年来的探索，乡镇直选在实践中积累了许多经验，并取得了显著成效。当然，作为一项重要的制度创新，乡镇直选也存在一些问题和不足，迫切需要在实践中进一步试验和探索。限于篇幅，这里主要谈两个当前思想认识上较为突出的问题：

首先是乡镇党委书记公推直选的制度设计问题。公推直选乡镇党委书记之后，有的地方实行了书记提名组阁的制度，即由乡镇党委书记提名乡镇党政领导班子成员，包括党委副书记、委员和人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长人选。这种书记提名组阁的做法，还需要在实践中继续试验和完善，因为有可能会产生这样一些问题：一是使乡镇党委书记的权力过分集中，形成了事实上的乡镇党政、人大等班子成员都向书记个人负责的局面，这显然不利于在重大问题上实行决策的科学化和民主化，并且有可能滋生腐败。现代民主政治的精义，就在于实行人民主权和分权制衡，而书记提名组阁这一制度设计与现代民主政治的本义相去甚远。过去很长一段时期，我国政治生活中出现的一些重大失误，关键就在于个别领导人权力过分集中；而今市场经济建设中各种腐败现象的滋生蔓延，也与此有极大关系。这也正是我们今天大力推进民主政治建设所要解决的一个核心问题，对此绝不能掉以轻心。二是混淆了党的委员会制与行政首长负责制这两种不同性质的领导制度，违背了科学领导的原则。按照党管干部的原则，党组织具有同级干部的提名权，但是党委书记个人的意见并不能天然代表党组织的意见。根据党的委员会制的规定，在党内，党委书记和其他委员的一票应该是等值的，党章并未赋予党委书记个人最后的决断权。只有在行政首长负责制下，行政首长才拥有这种法定的决断权。

为了解决这个问题，可以尝试把公推直选乡镇党委书记继续推进为公推直选乡镇党委班子，平昌县的公推直选试点已经提供了可供借鉴的经验，也完全符合党的十七大的基本精神。这样做的意义和价值在于：第一，更好地体现了党员的主体地位和民主权利，有利于实现党内的合理分权和民主监督，推进党内基层民主的发展；第二，有利于加强集体领导和落实分工负责制，充分发挥领导集体的智慧，实现决策的科学化和民主化；第三，使党内民主先行一步，为以后乡镇长直选提供经验和指导，真正起到示范和带动人民民主的作用。

其次是关于乡镇长直选试点是否应当继续进行下去的问题。我认为，乡镇长直选代表着基层民主政治发展的方向，应当允许有条件地进行试点并在实践中不断完善。乡镇长直选对于中国民主政治的建设和发展，具有十分重要的意义。然而，对于这项改革探索，无论在政界还是学界，都出现了强烈反对的声音，认为乡镇长直选违反了现行法律规定，因而至今对这一问题仍然有着明显的意见分歧。实际上，关于乡镇长直选涉及的法律问题，后来的实践经验表明是可以得到解决的。但是，进行乡镇长直选改革试验为什么还是受到一些人的质疑和反对呢?看来主要不是一个法律上的问题，而是思想认识上的问题，这个问题的实质就是如何看待政治合法性与法律合法性的关系。依我看，两者之间既有统一和一致，也有矛盾和冲突，但两者的统一和一致只是相对的，而矛盾和冲突才是绝对的。因此，我们只能在动态中寻求两者的相对平衡，而不应片面追求绝对统一。应当看到，改革30年来，很多重大的改革创举也曾与当时的法律法规发生一些矛盾，而当下中国正处于社会转型的关键时期，许多改革举措“良性违宪”的情况也时有发生。如何对待这种现象呢?其一，从总体上讲，任何改革都应在现有法律框架内进行，这是依法治国基本方略的根本要求。其二，在改革实践中，又应当允许政治改革与法律规定之间有一个缓冲带，要允许试验。目前我国法律法规关于政治制度的一系列规定，的确存在着由于政治改革滞后而导致法律规定滞后的情况。如果过分强调宪法的刚性，就必然会阻碍和扼杀某些具有创新价值的地方试验。所以，更应审视这些试验和探索是否符合宪法的基本精神。其三，当条件成熟时，要及时“把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平”。

总之，随着村级民主逐步深化和向上推进，乡镇领导干部选任制度必须顺应时代发展潮流进行改革创新，这不仅符合社会主义民主政治建设的根本要求，而且有利于加强党的领导，巩固党在农村的执政基础。目前乡镇直选面临的一些问题和难点，可以通过进一步的实践探索来逐步解决。因而，第一，要允许进行试验。乡镇直选是一项开创性的改革探索，难免有缺点和不足。对这种情况，上级党委和有关部门应进行实事求是的分析，只要大方向是正确的，就应该肯定和保护基层创新的积极性。即使有失误之处也在所难免，也应积极引导并及时加以纠正，而不应简单否定和加以阻止。第二，要完善配套制度。乡镇直选并不是改革的目的，还必须对直选工作加以延伸，使其链条更加完整，逐步健全和完善目标管理制度、评议考核制度、罢免淘汰制度等配套制度。特别是要通过组织人大代表评议等形式，加强对政府领导人员的监督，在监督中保证和提高乡镇人大的权威，对不胜任者及时罢免淘汰。第三，还要及时推广经验。通过及时总结和推广先进经验，在更大范围内用实践来检验其适用性和可行性，通过多次反复验证和总结提高，就可以把面临的问题研究得更深一些，解决得更好一些，从而使乡镇直选走上健康发展的轨道。