当前中国经济发展方式转型中的社会政策议题

内容摘要加快转变经济发展方式是党的十七大提出的一项重要任务，它不仅影响到我国的经济政策，而且影响到社会政策，需要通过新的社会政策去促进和保障经济发展方式的转型。本文在简要分析过去经济发展方式的特点和问题，及其对社会政策的影响的基础上，分析了经济发展方式转型对社会政策产生的新影响，及其在经济发展方式转型的背景下我国社会政策发展中面临的新任务，认为我国需要进一步加强社会政策行动以保障经济发展方式转型过程的顺利进行。按照经济发展方式转型的要求，我国未来的社会政策应该以提高劳动力素质为主要方向，着力建设适度普惠型的社会政策模式，重点加强公共教育和培训体系、基本医疗服务体系建设，加快建设与促进就业相关联的、城乡一体化的社会保障和公共服务体系，以及建立全国统一体制与地方特色相协调的社会政策模式。

关键词经济发展方式转型社会政策

作者关信平，南开大学社会工作与社会政策系主任、教授、博士生导师，上海高校社会学E-研究院特聘研究员。

在经过近30年的高速增长以后，中国经济在近年来遇到越来越多的问题。一方面是高速经济增长对能源、原材料和环境的压力越来越大，或者反过来看，能源短缺、原材料供应不足和环境破坏等因素对经济的持续增长的瓶颈效应正在显现。另一方面是劳动力价格的持续上升使劳动密集型的出口加工企业纷纷遇到严重困难，不少企业因此难以为继。这一切预示着我国过去曾经辉煌了30年的经济发展方式走到了“拐点”，经济发展方式的转型期已经到来。

为此，党的十七大上提出了“加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级”，并指出这是“关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务”。同时，2008年发生在西方国家的金融危机给我国的经济也带来了严重影响，引起了我国经济的波动。在经济增长方式转型期来临和经济波动期间，我们应该以怎样的措施去应对新的经济转型和经济波动中所带来的社会问题，是当前全社会都在思考的问题。回顾过去各国的经验，在大的经济转型期间，光靠经济政策往往难以取得很好的效果，而联合采用经济政策与社会政策行动，则往往能够更加有效地使社会相对平稳地渡过经济转型。为此，我们在当前的经济发展方式转型过程中，除了要关注政府的经济政策以外，更要思考应该采取怎样的社会政策行动。

30年来我国经济发展方式的特点及其对社会政策的影响

1过去30年我国经济增长方式的特点

概括起来看，我国过去30年的主要经济增长方式是在经济全球化背景下、劳动密集型产业基础上的外向型经济拉动模式。其主要特点有三个方面：一是严重依赖对外贸易，二是以劳动密集型产业为主，三是受经济全球化的影响很大。

首先，改革开放以来对外贸易依存度(FTD)不断提高。1978年我国商品外贸依存度仅为9.7％，1985年上升为22.9％，1990年达到近30％。在90年代，我国劳动密集型加工贸易的大发展，使出口额年均增长率达到12.4％，超出了GDP 8.8％的年均增长速度。商品外贸依存度也于1994年突破40％，此后有所徘徊，但在2000年仍是接近40％。进入新世纪以来，随着经济全球化进一步加深，尤其是我国加入WTO，我国经济的对外贸易依存度迅速提高。2004年中国进出口贸易总额历史性地突破了1万亿美元大关，达到了世界第三的位置。2005年又突破了10万亿人民币的大关。在此期间，外贸增长速度明显高于本国GDP的增长和全世界贸易的增长。商品外贸易依存度2003年突破50％，2005年高达63％，2006年更高达66.9％。

其次，拉动我国外贸依存度上升的主要是以加工贸易为主的外向型经济。我国对外贸易中，加工贸易的比重很大。从改革开放初期起，我国加工贸易从零起步，逐渐快速上升。1995年加工贸易额超过其他贸易额，2004年加工贸易的出口额占出口总额的比重达到55.28％，占据我国出口贸易的半壁江山，成为我国第一大贸易方式。加工贸易的特点是“两头在外，一头在内”：利用本国丰富的劳动力资源，进口原材料和零部件加工生产后出口。我国的加工贸易因而主要是较低层次的加工贸易，即使在高新技术产业中的加工贸易也主要是劳动密集型的加工组装。

这种高外贸依存度经济增长模式的优点显而易见，它可以较充分地利用经济全球化所带来的机遇，通过外向型经济快速获得较高的经济增长水平。但其缺陷也不少：一是在统计上的GDP增长率很高，但由于出口加工型经济的附加价值不高，本国实际获得的利益有限。二是劳动密集型生产方式，比较严重地依赖廉价劳动力，进而受劳动力价格上升的影响较大。三是外贸依存度高导致经济运行对本国货币波动的反应比较大，汇率的变动直接导致外贸的变动，进而导致经济增长的变动。同时，我国的这种经济增长模式面临的与其他发展中国家之间的国际竞争比较严重，受国际经济波动的影响大(主要受来自于发达国家的经济波动的影响)。四是制造业形成了庞大的生产能力，但加工产品的国内采购率较低，与国内经济的联系不紧密，对内需的拉动效果不明显。

2我国经济增长方式对社会政策的影响

我国的这种经济增长方式在过去30年里，较充分地把握了经济全球化给我们提供的相当难得的发展机遇，并且充分利用了我国的劳动力资源，为经济的起飞特别是经济长期的增长积累了重要的资本，也为通过带动就业解决民生问题、提高人民的生活水平做出了突出贡献。但在经济全球化的背景下，这种经济增长方式导致了我国在低端产品上与其它发展中国家之间的激烈竞争，并且在国内众多的厂家之间也存在激烈的竞争，从而要获得竞争优势，不得不压低劳动力价格，从而使经济增长比较严重地依赖低成本的劳动力。其结果是：一方面，导致劳动密集型产业竞相约束劳动力价格的上升，形成在压低劳动力价格方面的“探底竞争”；另一方面，也约束了政府和全社会在提高社会保障和其它各项社会政策方面的公共开支水平。这是我国在上世纪90年代以来，收入差距持续拉大和政府在社会政策方面发展缓慢的重要原因之一。

概言之，这种经济增长方式对社会政策的最大影响是，由于这种经济增长方式对劳动力成本非常敏感，因此迫使政府约束社会开支和社会服务的福利水平。在过去20多年里，我国的社会政策逐渐放弃了普惠型福利模式而转向选择型模式；弱化了政府的福利责任，转向“社会化”、“产业化”、“市场化”的社会服务供应模式，更多地强调个人责任和市场机制，限制福利机制和较高的福利需求。由此带来的后果是，在总体上社会福利水平相对下降，并且在医疗、教育、住房等方面出现了公共服务水平的缓坡和资源分配的不公平，使这些基本服务领域对下层民众的可及性降低，导致在这些方面的基本民生出现问题，引起了社会广泛的不满。口

但另一方面，经济增长和人均收入的提高必然会要求政府通过更多的社会政策行动，去提高福利水平和控制收

入差距的扩大。因为长期持续的收入差距扩大和福利水平的低下，不仅会带来很大的社会问题和引发政治危机，而且还会严重地限制经济的进一步发展，过去几年里在一些经济发达地区出现的“民工荒”等现象就预示了这一问题。这种情况使政府的社会政策陷入两难选择：如果不努力提高社会福利水平和控制收入差距，会带来严重的经济、政治和社会问题；而努力提高社会福利水平和控制收入差距，则又会使劳动力成本增高，削弱经济竞争力。这种两难选择说明，严重依赖以劳动密集型为基础的外向型经济增长模式已经走到了尽头；要实现经济的持续增长和和谐社会的目标，就不得不实现经济增长方式的转型。

我国经济发展方式转型及其对社会政策的影响

1我国经济发展方式转型及国际经济竞争的新特点

经济发展方式的转型所包含的内容比较广泛，其主要特点有：一是从过去和目前的以劳动密集型为主的产业结构转变到以技术密集型为主的产业结构；二是从严重依赖外贸经济转化为对外贸易和依托国内市场并重的经济发展方式。这两个方面的转变是密切相关的：只有实现了以技术密集型为主的产业结构的转换，才能摆脱对低成本劳动力的依赖，经济增长的成果才能更好地转化为国内劳动者工资和福利的提高，也才能带动内需和促进国内市场的发展。同样，也只有提高了内需和实现了国内市场的发展，才能为促进技术密集型产业发展奠定人力资本基础。

经济发展方式的转型将会对我国在国际经济竞争中的地位带来很大的影响，促使我国经济竞争层次大幅度提升。经济发展方式的转型，其一会使我国经济摆脱在低技术含量领域的国际竞争，进入高技术含量领域的国际竞争；其二会使我国摆脱在加工贸易领域的国际竞争，进入科技创新领域的国际竞争；其三会使我国经济摆脱与一般发展中国家的竞争，进入到与发达国家之间的竞争。

这种新的经济竞争形势具有两个重要的特点，一是我国的综合竞争能力不再严重依赖廉价的劳动力，而会更加依赖技术创新能力和大量具有高技术水平的劳动力；二是我国经济竞争未来将更多地直接面对发达国家的高技术产业，在全球高技术制造和服务产业中加入到与发达国家的经济竞争。从这两个特点看，我国未来面临的国际经济竞争特点将会改变，但竞争的强度只会加强不会减弱。

2经济发展方式转型对现有社会政策的影响

经济发展方式的转型将对我国未来社会政策的走向产生深远的影响。第一，摆脱了严重依赖劳动密集型产业的发展模式后，我国的社会政策将不再严重受限于维护低成本劳动力的压力，从而具有更好的发展空间。也就是说，通过严格控制社会支出和福利水平而维护低成本劳动力的时代在总体上已经过去了。这种情况从总体上说对我国社会政策的发展是有利的，它给政府通过各项社会政策去解决社会问题、提高民生保障水平和促进内需提供了更好的条件，进而为政府利用更加积极的社会政策去推动和谐社会建设创造了更好的条件。

第二，经济发展方式的转型将不仅对社会政策的总体水平产生深远的影响，而且会对社会政策的具体制度模式产生影响。在新的经济发展方式下，过去在社会政策和福利体系中的“最低保障模式”、“选择型福利”等以维护低成本劳动力为目标的制度模式将不再能够很好地适应新的经济发展形势，它们不仅难以对提高内需做出贡献，还会保护落后的低层次产业，不利于产业层次的提升和经济发展方式的转型。也就是说，过去曾经有效地促进劳动密集型外向型经济发展的社会政策制度模式，将来不仅难以继续发挥促进经济发展的作用，反而会成为阻碍经济和社会发展的因素。

第三，经济发展方式的转型不是一次性完成的，而是有着一个持续若干年的过程。在这一过程中，原有的劳动密集型产业在经济发展和维持就业方面还将发挥重要的作用。尤其是在转型过程中，由于新的技术密集型产业和原有的劳动密集型产业分布不均衡，将不仅会导致收入差异的扩大，还可能导致社会政策的不平衡发展。因此，未来我国不得不面临在城乡之间、地区之间和不同类型劳动者之间福利水平和福利模式的差异，这要求社会政策在调节各类人群福利差异方面发挥更大的作用。

第四，经济发展方式的转型要求我国的社会政策在新的经济与社会环境中，重新确定福利水平和发展方向及原则。一方面，从总体福利水平的角度看，在新的经济发展方式下不是福利水平越高越好，而是应该根据经济发展的要求，以及民众对福利的需要而确定总体福利水平和政府的社会支出，使社会政策与经济发展在新的层次上达成协调。另一方面，从社会政策发展方向和原则上看，需要根据未来经济发展和民生保障的要求而重新设立社会政策的主要方向和重点领域，并且调整社会政策的运行原则，使社会政策与经济发展在制度层面上能够更好地配合。

经济发展方式转型背景下社会政策发展的基本方向和重点领域

未来经济发展方式的转型，将不仅为社会政策提供新的发展空间，而且要求对社会政策的发展方向和重点领域做出新的调整。

1社会政策发展的主要方向

在新的经济发展方式下，未来的社会政策应该主要集中在以下几个方向：首先，未来的社会政策应该以提高劳动力素质为主要方向。在经济发展方式转型后，促进经济持续增长的主要动力和基础条件，将会是科技创新能力和大量高技术素质的劳动力。因此，未来的社会政策应该与经济发展中的人力资本战略密切结合，通过相关的社会政策行动去促进人力资本的迅速提高。为此，我们应该按照发展型社会政策的原则，将社会政策发展的主要方向放到促进人力资本方面；包括教育与培训政策、劳动力市场政策、医疗卫生政策等与促进人力资本有关的社会政策行动，应该作为整个社会政策体系发展的重点领域。

其次，我国的社会政策应该更加重视在全球化和新的经济竞争背景下，建设发展型的福利社会。“发展型的福利社会”，包括两层含义。一方面，“福利社会”是指在政府的主导下，通过更加广泛的社会参与而建设能够充分保障民生的，具有与经济发展水平相适应的社会保障、社会福利和公共服务体系。也即，应该采用更加积极的社会政策，根据经济发展和人均收入的提高情况，不断提高全社会的福利水平，并不断发展和完善社会福利制度体系。另一方面，所谓“发展型”，是指社会政策和福利性制度应该与经济和社会发展战略相协调，要能够促进经济发展而不是阻碍经济发展。发展型的社会政策的基本要求有三：一是社会福利水平要与经济发展水平相适应，二是社会福利体制要与经济体制相协调，三是要通过社会政策行动为经济发展创造更好的条件。

再次，我国的社会政策应该更加主动地配合经济发展方式的转型，着力构建更加普遍和稳定的社会安全网，以保障经济发展方式的转型。纵观过去的经验，任何一个经济转型，不论是制度转型、结构调整、还是发展模式的转型，都不会是一帆风顺的，都会遇到很多的阻力和限制性因素，都会带来很大的社会成本。我国的经济发展方式的转型也是如此，其中将会遇到的最大问题之一是，这种转

型会带来大量低技术劳动力的失业。在一个比较好的全球经济发展背景下，我国还可以通过比较缓慢的转型，避免出现严重的失业和贫困问题。但不幸的是，2008年下半年以来由国际金融危机所导致的全球经济波动，已经使我国劳动密集型的外向型经济模式遇到了危机，迫使我国不得不加快经济发展方式的转型。而这种转型过程越急速，所带来的失业问题越严重，并因此可能加剧社会的贫困和社会分化。在这种情况下，势必要求我国通过社会政策行动去建构更加积极的社会保护体系，以化解或减弱经济转型所带来的社会成本。具体而言：一方面，要通过更加积极的培训和产业政策等行动去促进再就业；另一方面，要通过构建更加普遍和稳定的社会安全网去保护受经济转型危害的劳动者。而后一方面的社会政策行动，应该包括加强和完善覆盖城乡的社会保险和社会救助制度，建立更加健全的城乡基本公共医疗卫生服务体系，以及完善劳动者基本权利保护体系。

2社会政策发展的重点领域

为适应和促进经济发展方式的转型，我国近期应在以下一些重点领域内加强社会政策行动：

第一，应该积极建立和完善适度普惠型的基本公共服务体系。与选择型福利模式相比，普惠型福利模式具有保障面广、效益一成本率高、公平程度高等优点。“二战”以后，世界上许多国家都将建立普惠型的公共服务体系作为其社会政策的主要发展方向，并取得了很好的社会效益。但是，一些欧洲国家未能合理地控制普惠型福利的适度水平，将普惠型福利延伸到了非基本保障层面，结果导致公共开支大量增加、国家财政负担加重等问题，进而在经济全球化的背景下，导致一些国家经济竞争力的下降。而新自由主义的社会福利理论将这些问题归结为普惠型福利制度本身，主张用选择型福利制度替代普惠型福利制度。实际上这两个方面的政策主张都有偏颇。在我国计划经济时代曾建立了比较好的普惠型福利体系，并在经济比较落后的条件下，在保障基本民生方面发挥了重要的作用；但由于过去20多年的社会政策改革比较强调选择型福利的转型，普惠型福利制度大大削弱。为适应未来经济发展方式的转型，我国的社会政策应该重新考虑建构基本普惠型福利体系。

我国适应未来经济与社会发展的普惠型福利体系的基本要求有两点：一是要根据民众的实际需要而在主要的社会保障和社会服务领域中建立普惠型的制度，充分发挥普惠型福利制度的优点，使普惠型的福利体系成为我国社会福利体系中的主流，为经济与社会发展创造良好的社会基础。二是要根据经济发展的要求和国家财力的条件，控制普惠型福利体系的适度水平，将普惠型福利体系的水平控制在基本社会保障和公共服务层次，防止超越经济与社会发展条件而追求过高的福利供应。

第二，应该重点加强公共教育和培训体系，建立适应技术密集型经济发展方式的高水平的教育及培训体系。积极的公共教育政策是发展型社会政策体系的重要组成部分，是促进整个国家人力资本提高的重要基础条件，因此也应该是未来社会政策体系中的重点领域之一。教育政策发展的基本要求，首先是增大对教育培训的公共投入，加强教育培训的公共性、公平性和可及性。其次是根据未来技术密集型经济发展的需要，继续扩大高等教育的规模，进一步推动高等教育的大众化。尽管当下高校毕业生已经遇到就业难的问题，但这主要是由于劳动密集型经济发展方式对科学技术人才的容量有限而致。与发达国家相比，我国现今高等教育的入学率还是很低的。按照未来的技术密集型经济发展方式下的科技人才需求看，目前的高等教育规模也是远远不够的。再次是要加强基础教育资源分配的合理性，重点扶持农村地区和经济欠发达地区的基础教育。最后是应该将农民工作为教育培训服务的重点人群。农民工已经是我国制造业和服务业劳动力中的重要组成部分，并且是文化水平和技术素质相对低下的群体，未来要提高我国劳动力总体的科学文化技术素质以满足技术密集型产业对高素质劳动力的需求，关键要将这部分劳动力技术素质的提高作为重点。

第三，应该加快建立和完善城乡公共卫生和基本公共医疗服务体系。有效的公共卫生和医疗服务体系既是保证人民群众健康的基本民生工程，又是提高劳动力素质和人力资本的重要基础条件。尤其是在经济发展方式转化的背景下，通过扩大公共投入的方式来促进医疗卫生事业的发展，将不仅对提高医疗卫生服务的可及性和公平性、保障所有社会成员的健康需求有重要的意义，而且对提高全社会的人力资本和劳动力素质、释放过高的储蓄、扩大内需消费等都有重要的意义。

第四，应该进一步健全和完善与促进就业相关联的社会保障体系。其中关键性的要求是建立社会保障与促进就业之间的制度协调和联动机制，使社会保障制度既能够有效地发挥保障基本民生的作用，又能够与促进就业的机制相协调。具体的要求是应该尽快建立和完善新的“三条保障线”：一是在养老、医疗、失业等方面建立和完善面向全民的普惠型的基本社会保险体系；二是在企事业单位中建立个人与单位共同投入的补充保险制度；三是继续完善城乡社会救助制度及针对重点人群的社会福利服务体系，并着力促使社会救助与促进就业能够有效地协调。

第五，应该加快城乡一体化的社会保障制度及公共服务体系建设。建设城乡一体化的社会保障和公共服务体系既是我国未来长期的目标，也是适应经济发展方式转型的要求。从长期目标上看，城乡一体化是实现基本社会保障、基本公共服务均等化和城乡公平的基础条件；从近期需要上看，社会保障制度及公共服务体系的城乡一体化是实现劳动力城乡之间双向合理流动的基础条件。由于我国目前劳动密集型产业的主要劳动力是来自农村的农民工，在从劳动密集型向技术密集型模式转型过程中面临失业危险的也将主要是农民工。因此，在未来经济发展方式转型的过程中将面临的最大问题，就是解决他们当中失业者的再就业和社会保障问题。为此，一方面，应该进一步改革、健全城市社会保障和促进就业体系，使之能够容纳农民工；另一方面，要更好地发掘农村就业的潜力以及发挥农村社会保障的作用。而在这一过程中，实现城乡社会保障和公共服务体系的一体化，是让农民工能够顺利地在城乡就业市场之间转化和在城乡社会保障体系之间转接的重要条件。当然，城乡社会保障和公共服务体系的一体化是一个长期的过程：在近期内应该首先加快实现城乡之间的制度协调，然后逐步实现城乡之间基本社会保障和公共服务的均等化，最终过渡到城乡之间社会保障和公共服务的一致化。

第六，建立全国统一体制与地方特色相协调的社会政策模式。作为一个统一的国家，我国需要建立全国统一的基本经济体制与社会政策模式。但由于我国各地区的经济发展差异极大，社会政策方面的差异一直存在。在未来的发展中，技术密集型经济发展方式仍然可能会沿着地区之间梯度转移的方式发展，因而地区之间在经济发展方式和水平方面的差异将持续存在。因此，未来的社会政策应该既要注重建立全国统一的基本体制，以维护一个统一国家内部基本制度和政策的统一性，有利于各地区之间劳动力的流动，降低因经济发展方式和水平不同而导致的地区间差异；也要在国家总体制度和政策的框架下，在一定程度上允许和鼓励各地根据自身的条件，建立适合本地区发展水平的具体制度。

编辑李梅