浅谈残疾人保障金制度实施中的问题

尚　琤

一、残疾人保障金制度的建立及意义

残疾人是一个文明社会发展中不容忽视的社会群体。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查，中国残疾人的数量已经达到8296万人，残疾人口的数量占全国人口的6.34%。1990年的第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国残疾人保障法》。2008年4月24日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订了《中华人民共和国残疾人保障法》，其中第三十三条更为明确地提出了“国家实行按比例安排残疾人就业制度。国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。达不到规定比例的，按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务。国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业。”

从上个世纪90年代起，各地方政府都纷纷行动起来，制定了各自的具体实施的地方法规和政策，其中一个具体措施是征收残疾人就业保障金，即要求各用人单位按规定比例雇佣残疾人就业，达不到规定比例的用人单位将缴纳残疾人就业保障金。“残保金”缴纳开始时，由残疾人联合会征收，但力度很弱，征收效果并不理想。自2006年起，各地的“残保金”由之前的残联征收改为地税部门代征，这一征收主体的改变，使“残保金”的数额骤然巨增。以北京为例，2006年当年的征收金额为9.52亿元，超过过去11年的征收总和6.5亿元。2007年继续跃升，达到11.67亿元。应该说，残疾人保障金的征收是社会对残疾人的关爱，体现了一个社会的文明程度，是我们健全人对社会的一种回报。“残保金”的征收对于促进残疾人就业，推进残疾人事业的发展将起到非常重要的作用。 但是，目前“残保金”制度的实施也存在一些现实的问题，引起了社会中一部分人的不理解和抱怨。正确面对这些难题并有效地解决它，既可以有效地促进“残保金”制度稳定、健康和长期地发展，使社会更能理解、关心和积极支持残保金制度，支持残疾人事业发展；同时也能使“残保金”制度与社会经济的发展相平衡，使社会经济的发展为“残保金”的征收提供一个坚实的物质基础和有力的财政保证。

二、“残保金”的实施与目前促进中小企业发展的一些矛盾

一个地区、一个城市能否保持经济繁荣、社会稳定，很大程度上取决于企业的生存状况。企业做强做大了，经济社会发展就有活力，财税、就业、民生等等才有保障。企业是财富的创造者，是税收的来源，是群众就业的载体。企业之中，中小企业被称为“最活跃的经济细胞”。据统计，我国中小企业创造的最终产品和服务价值相当于国内生产总值的60％左右，上缴税收为国家税收总额的50％左右，提供了近75％的城镇就业机会。因此，国家是否富强，人民是否富裕，经济是否有活力，都与中小企业的发展程度密切相关。

2008年初以来，我国占企业数99%的4200多万个中小企业的“严冬”悄然来临。特别是欧美金融危机的到来，出口的急速下降以及人民币升值等诸多因素影响，中小企业遭遇改革开放30年以来最大的挑战。而目前残疾人保障金虽然数额并不大，但对微型企业来讲，在目前经济处于“严冬”的局面下，很可能会使这些企业的处境雪上加霜，有可能成为压垮某些企业的最后一片树叶。

“残保金”的征收基本上是针对所有的机关、团体、企业和事业单位的。以北京为例，根据《北京市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉》和《北京市按比例安排残疾人就业办法》的规定，凡是北京市行政区域内的机关、团体、企业（福利企业除外）、事业单位等各类用人单位，均应按照本单位在职职工总数不少于1.7%的比例安排残疾人就业，未按照规定安排残疾人就业的，应缴纳残疾人就业保障金。免征的只有完成1.7%的比例以及福利企业以及亏损企业。例如，财政部关于同意北京市调整残疾人就业保障金征收部门等有关问题的通知就称：“鉴于各机关、团体、企业事业单位（以下简称单位）应当平等履行扶持残疾人就业的义务，因此，不宜对城区和郊区县单位实施不同的保障金征收标准。”

从上引的相关法律和政策来看，我国“残保金”的征收部分是一刀切的征收办法。各个地区基本上对各用人单位采取的是无差别征收的，其主要的理由是各用人单位“应当平等履行扶持残疾人就业的义务”。这无疑是有利于征收程序的简单化，防止一些用人单位钻空子，有利于保证征收任务的顺利完成。然而有一个因素是不能不考虑的，就是中小企业的税负问题。

目前的征收减免办法只是针对不可抗力和严重亏损企业。而且，必须经过相关程序才可以得到适当的减免。《北京市按比例安排残疾人就业办法》第八条就规定：“因亏损等原因需缓缴或减免残疾人就业保障金的单位，须凭同级财政、税务部门核定的企业年度财务结算或决算报表，报所在地的区、县人民政府残疾人工作协调委员会审核，并经市人民政府残疾人工作协调委员会批准。其他所有用人单位都用一个相同的标准征收。” 其他地区也都公布了类似的规定，例如《昆明市残疾人就业保障金征收使用管理办法》第七条规定：“保障金原则上不予减免。但因不可抗力或严重亏损确需减免的，由用人单位向同级残疾人联合会提出书面申请及相关证明材料，残疾人联合会与同级地方税务机关进行审核后，上报同级残工委审批执行。”

从上面所引的法律规定和相关政策看，目前减免的相关规定存在着以下这样几个特点：

第一，只有亏损的或遭遇不可抗力的企业才能获得减免。也就是说除了福利企业以外，只有那些实际亏损的企业才有可能缓缴或者减免残疾人保障金。然而那些处在亏损边缘的或者只有微利和薄利的中小企业没有包括在内。现在企业的负担是越来越重，残疾人保障金费用的征收从道义上来讲虽是正当的，但企业毕竟是要盈利的。有一些单位的效益连年不好，职工工资奖金10年内没长一分，甚至长期拖欠职工的工资，而物价是越来越高，各种费用也水涨船高，特别是目前企业遭遇“严冬”，这一征收必使一些中小企业的处境更加艰难，其生存余地愈加狭小。在这样的情况下，一些地区仍然采取措施加大对残保金的征缴力度，适当增加残保金的增幅；并加大对中小企业的清算力度，甚至对于个体户也将原来“控大放小”原则转向“控大不放小”，扩大费源。有些企业不太适合残疾人就业，但在这样的规定里，只有无条件缴纳。

其次，其收取的平均工资的计算标准并不科学。《〈北京市残疾人就业保障金征缴管理办法〉实施细则》中规定的征收公式为：应缴纳残疾人就业保障金金额=上年度全市职工年平均工资×60％×（本单位在职职工总数×1.7％－残疾人职工数）。这个“上年度全市职工的平均工资”是根据北京市的包括全体的国家机关，事业单位和所有包括大中企业的工资平均而来。各个地区的计算公式都差不多。其差别在于有些地区并没有乘以60%，而是100%或者80%。这种计算方法所规定的平均工资，一般党政机关和个别垄断行业企业平均工资会高出此数，很多中小城市企业的平均工资可能远低于此金额。这种平均计算的方法必然会对中小企业造成一定的负担，不利于中小企业的发展。

第三是申请减免缴纳的环节繁琐麻烦。首先由残联审核，然后去银行划拨。假如企业亏损，想要减免，还要审核，审核完再决定是否减免，这些环节都给企业申报减免造成许多不便。

由此，那些处在亏损边缘的或者只有微利和薄利的中小企业面对这一征收必然存在着抵触和抱怨的情绪。据中国经济周刊的一篇报道，宣武区一家知名的出租汽车公司，由于出租车行业不适合残疾人就业，它的职工人数多，按比例每年都要缴纳600多万元的“残保金”，这无疑给企业增加很大的负担，企业负责人也曾给区残联提出过予以照顾的申请，但由于这是政策性规定，区残联也无能为力。这家公司只好按章缴纳。对于“残保金”这种善良的公益性负担，许多未缴的企业有着抵触的情绪。一个一直未缴“残保金”的企业负责人说：“我们企业已经依法缴纳该缴的一切税费，况且我们活得也不是很好。如果这笔款是要企业肩负社会责任的话，那么就不应该强征，而应该本着自愿原则。如果真正要企业必须缴纳这笔费用，那就应该以税收的形式确立，我们没有任何意见，但现在这种形式还是有待商榷的。”这种抵触情绪必然给“残保金”的征收也带来困难。

三、“残保金”征收工作方式和使用的透明度有待提高

目前，“残保金”征收工作的一个难点还在于征收工作方法的简单和粗糙，同时在使用方面也存在一些问题。一些企业抱怨税务机关不能充分认识到保护企业发展的重要性。粗暴行政，工作方法简单，对企业的具体情况并未有准确的数据；没有深入企业，积极宣传就业保障金政策给残疾人带来的益处，宣传如何有效地使用这笔资金，尽告知和解释的义务和责任；只讲缴纳到位，不问企业的具体困难和迟缴原因；不体谅企业的困难，对于相关企业的问题怠于耐心回答，只讲收费，不讲服务。相关部门甚至对于地税部门是义务代征还是从征收“残疾人就业保障金”中得到了好处等公众关心的情况，都未尽到告知责任。

残疾人就业保障金公开和合理有效的使用是至关重要的。因为残疾人就业保证金的征缴涉及到社会多方面的利益调整，因此自然也会得到社会各界的普遍关注。不少企业负责人对于缴纳的“残保金”能否真正用到实处，表示疑虑。一家民营企业的负责人说：“这么巨大的一笔费用，残联应该向缴纳人公布经费的使用情况，这是对缴纳人起码的尊重，但现在根本没有，只知道每年催缴，缴完了，我们什么也不知道，这样的管理是不透明的，如果长此以往，不缴的单位会越来越多，即使是税务代征，这样征收下去也会萎缩的，应该从法律层面来系统规范。因此，提高残疾人就业保证金使用的透明度，加强“残保金”使用的公开化科学化、规范化，对于融洽社会关系和保证资金使用的社会效益具有重要意义，对打消企业的相关疑虑将起到重要的作用。

目前，对于有关残疾人数字的统计、残疾分类的相关数据、在如何落实保障残疾人就业的措施方面、在未就业的残疾人是否能从收取的残疾人就业保障金中得到实惠、财政局在对此项款项的使用过程中是否起到保障监督作用等相关问题，公众强烈要求得到相关信息。对此，北京市残联教育就业部主任王国锋也表示，残联向社会公布“残保金”使用情况是应该的，现在残联只公布了“收”，未公布“支”，下一步要做这项工作。”

这些问题的存在必然会阻碍被征收者缴纳的积极性，增大缴纳工作的阻力。据统计，北京目前共有40多万家机关、团体、企事业单位，而每年欠缴“残保金”的就有6万多家。这6万多家里，中央机关、事业单位、民营企业都不在少数。

这种抵触行为与企业的自身状况，企业对这一保障金制度的不理解以及对残保金使用的不透明都息息相关。

四、对政府、残联及其相关部门所应采取措施的若干建议

各级政府和相关部门须将“残保金”的征收与解决中小企业困境和发展相协调，建议采取以下的几个措施：

改变“残保金”征收上的国家机关、团体和企业的一刀切措施，针对企业特别是中小企业要有特别的优惠费率，以减轻其负担。扩大减免对象，出台一个专门针对中小企业的平均工资的计算标准，制订一个合理的减免政策。

在征收程序上加强工作，深入企业，摸清具体企业的实际情况，为制定合理、相应和科学的“残保金”和其他税收提供真实的数据并设定真实合理的数额。这样既防止有些达到标准的企业漏缴，也使企业有一个公平的税负，以促进中小企业的发展，维持经济的持续增长。

扩大宣传力度，研究和出台一个新的“残保金”使用管理办法和细则。这个新办法应体现解放思想，能使残疾人受益，好操作，提出一个符合中国国情的残疾人就业培训新模式，更好发挥资金的最大效益；同时又保证“残保金”不会被挪为他用而专用于发展残疾人事业。只有真正地保持“残保金”的征收与中小企业的发展相平衡，解决“残保金”征缴工作中的实际问题和障碍，加强“残保金”使用的透明化、法制化和规范化，才能调动各用人单位履行帮困助残的法定义务和社会责任的积极性，确保征缴的顺利进行，真正推动残疾人就业，最终实现广大残疾人在法律框架的保障下“平等、参与、共享”的理想。

（作者单位：首都经济贸易大学）