地方政府机构改革要因地制宜

从去年开始，以“大部制”为核心的中国政府机构改革全面拉开帷幕，目前国务院机构改革工作初步完成，各地政府机构改革正在启动。围绕着本轮政府机构改革、公务员队伍建设等问题，本刊总编专门采访了公共政策专家、清华大学公共管理学院院长薛澜教授。

曹永刚问(以下简称闻)：改革开放以来，中国已经实施了六次政府机构改革，请问您怎么看待历次政府机构改革?特别是这一次以“大部制”为核心的机构改革?

薛澜答(以下简称答)：新中国成立至今，大约进行了十二次政府机构改革，其中改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。这六次政府机构改革，都和一些重大的改革开放及政策调整措施相联系，但主题一直是围绕政府职能转换的问题。对于这次以“大部制”为核心的机构改革，不少人觉得这次改革动作应该很大，但现在来看变动幅度并不大，这其实并不是一件坏事。第一，各个方面对“大部制”的内涵理解还不尽相同，还有一些问题需要进一步探讨，在此之前不应仓促调整。第二，政府机构改革是伤筋动骨的事情，需要在平稳中进行，不宜变动太快、太大。尽管中国改革开放30年以来，社会结构、经济环境、政府职能变动很大，客观上要求政府机构及时做出相应的调整；但从另外一个方面看，国家的正常运行，也要求政府机构保持相对稳定。纵观世界其他国家，政府机构很少有像中国这么频繁的变动。现在，改革走过30年，一个社会主义市场经济体制所需要的政府职能及其组织框架也越来越明确了，因此国务院各部委的组成和相应的职能应该有比较稳定的设置并且应该通过相应的法律形式固定下来。一些更细节的东西可以不断调整。

现在很多人在议论政府机构改革时，都很容易把矛头指向政府机构人员臃肿的问题，其实这个问题也需要作进一步深入细致的分析，而不能简单的以偏概全的指责。现在国务院很多部委行政编制仅有几百人，这在很多从事公共管理的外国学者来看觉得难以置信，中国这样一个大国，中央政府机构所涵盖的职能与所拥有的人数并不匹配，这样也就难免我们政策制定有偏差，也很难保证政令畅通和监管到位。与此形成对应的是我们很多地方政府倒是几大班子齐全，人员机构比较庞大。所以，今后中国政府机构改革，适当精简地方市县区级政府机构应该是重头戏。

这一次以“大部制”为核心的机构改革，重点还是转换政府职能，有效化解当前政府机构重叠、职能交叉、政出多门的矛盾以及经常发生的权限冲突，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。按照中央政府的要求，此次政府机构改革的核心是转变政府职能，并要求加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，进一步下放管理权限，深化行政审批制度改革，减少行政许可。突出强调地方政府要更好地履行职责，增强地方提供社会管理与公共服务的能力。

问：目前中央层面的机构改革基本完成，现在地方正在进行机构改革，请问本次地方政府机构改革的关键点在哪里?

答：在过去的一年里，国务院机构改革的任务已告阶段性完成，中国新一轮地方政府机构改革的进程开始提速。多年来，地方部门设置不合理、多头管理、政出多门，百姓办事难：行政审批手续繁杂，办事效率低：行政运行成本高，政府自身费用过多；权力滥用，以权谋私等等，这些都是地方政府被民众诟病最多之处，也是衡量机构改革成效的关键所在。新一轮地方政府机构改革也要以国家“大部制”改革为方向，以转换政府职能为核心，但真正能取得改革成效，必须抓住这两大改革关键点：第一，鼓励地方因地制宜，结合实际改革创新。依据中央精神，这次改革既坚持原则性，又强调灵活性，为地方因地制宜改革预留了广阔的探索空间。也就是说，地方机构设置没必要完全照搬中央的机构设置，各地方设置方式也不一定完全一样。比如，对有些从来没有地震的地方来说就没有必要设立地震局，或者知识产权局业务工作不是特别多的地方也可以归并至科技局等部门。换句话说，机构设置不必面面俱到，但行政职能需要对接好，确保完成。北京市今年正式启动的新一轮政府机构改革，就以民生和民意做导向，没有完全对接中央的大部制改革，而是根据自身特点裁撤并设立了有关机构。第二，强调责权利相匹配，建设责任政府。这些年“行政问责风暴”时有所见，问责范围越来越广、问责级别越来越高。与此同时，人们已不满足于单一的“风暴”，进而关注行政问责的制度建设。一方面，政府机构既然拥有相应的权力范围和行政手段，就要求政府承担起相应的责任，只有突出了责任，才能厘清权力的范围。而另一方面，如果赋予政府相应的责任，就必须提供政府以相应的权力和行政资源，来确保其与责任相对称。在资源和能力有限的情况下，就必须实事求是，明确政府最基本最核心的功能，并确保必要的行政权力和资源。对其它非核心公共服务则需要通过各种政策手段，动员社会资源来进行提供。

据统计，经过本轮机构改革，全国各省区市共减少副厅级以上机构80多个。2009年上半年将重点抓好省级政府机构改革方案的组织实施，把制定和完善省级政府部门“三定”工作作为实施雀级政府机构改革方案的中心环节。通过“三定”工作，把改革的各项要求落到实处，加快政府职能转变，突出强化部门责任，着力理顺职责关系。到2009年年中，省级政府机构改革应当基本完成，并同时启动市县级政府机构改革、提出改革的要求以及预案。按照中央部署，今后五年要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础，到2020年，建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。

问：5月26日，《深圳综合配套改革总体方案》发布，引起了社会的关注，特别是深圳市首先提出了在行政体制改革上要实现突破。请问您怎么看待深圳市这次富有创意的政府机构改革?

答：深圳市这次政府机构改革主要体现出两大特点：第一，改变政府行政层次，由目前的“两级政府、四级管理”逐渐变为“一级政府、三级管理”，最终取消区级政府，整合街道办和社区工作站为市政府派出机构；第二，实施“行政三分制”，将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，使权力相互制约，相互协调，从而达到防止公职人员滥用权力的目的，提高行政效率。第一方面，深圳市算是率先开始尝试，其摸索的经验今后可以为全国其它地方相应的改革提供借鉴。第二个方面，是这次深圳行政体制改革的又

一次勇敢尝试。几年前，深圳曾经有过类似的改革，但后来无疾而终。这个方面的改革实际操作中难度比较大，需要将党委部门之间、政府部门之间，以及党委与政府部门之间职能重复或者相近的部门进行整合，涉及到几乎所有部门利益格局的重新分配，无疑触及到行政体制改革的最深处和最痛处。

新中国成立以来，政府机构改革似乎总走不出一个怪圈，那就是机构人员总是精简——膨胀——再精简——再膨胀，最终人员总数总是减不下来。究其原因，是因为政府事务并没减，事务不减，机构减了也没用，事务总得有人做。只有通过把一些事务从政府剥离出去，才能由大政府变成小政府，真正为政府瘦身。减事务的根本办法，就是打破政府对公共权利和公共事务的垄断，引入其它管理主体，有相应的机构能接过政府减下来的事务。比如进行社区自治，NGO、NPO的培育，事业单位的改革，委托、外包、购买服务，行业组织、社团组织的培育等等。

问：您刚才提到事业单位改革，这次政府机构改革也包括事业单位改革，结合国内外的情况，您认为中国事业单位改革该怎么搞?

答：随着社会主义市场经济的蓬勃发展，大多数产品或服务都能满足大众需求，但对事业单位所提供的各种我们认为是公益性的服务，如教育、医疗卫生、科技服务等，却常常会听到供给不足、价格昂贵、质量低下等抱怨。这种供需之间的巨大矛盾是事业单位改革的最根本动因。但事业单位改革会涉及近3000万人的切身利益，因此改革也要稳妥进行，目前有些看法显然不够准确，如事业单位改革是政府甩“包袱”、事业单位改革必须全面市场化或全部公营化等。从更宏观的角度看，事业单位改革是手段，最根本目的是要更好地发展由这些事业单位所提供的各种服务，使其成为中国经济社会发展的新动力。

目前由于事业单位人员的工资收入、社会保险、职称评定等问题，使得事业单位改革裹足难行，其实这些问题只是技术层面，解决起来并不十分困难，真正存在问题的首先是对政府、社会及个人的责任区分方面认识还有很大分歧。由事业单位提供的公益服务中，哪些应由政府负责、哪些应由个人承担、哪些应由政府补助，还没有取得共识，这是一大难点。另外，事业单位大部分要转变成什么性质的机构?其中一部分会转成市场环境下的纯粹经营性企业，但大部分要转成非盈利型组织，但我们现在对于非盈利型组织的发展建设和监督管理还缺乏一整套行之有效的制度和办法。所以，不要指望能通过一项研究、一项政策或一个理想模式，就能把所有事业单位的问题都解决。我们希望有更多不同行业，不同地区的事业单位按照不同思路去尝试。只有在对不同模式进行比较、借鉴后，才能真正做好中国事业单位改革这件大事。

问：政府机构改革的成功与否，除了组织机构建设以外，更重要的应该是公务员队伍的建设。中国公务员队伍实质上还是“铁饭碗”，能进不能出。您曾在国外专门学习、研究过公共管理，请您从选拔和考核等方面谈谈公务员队伍建设?

答：从全世界范围来看，公务员队伍都是相对比较稳定的，这是政府运行的基本要求。国外很多国家的公职人员分两类，一类是政务类公务员，又称政务官，一般是指由选举产生或政府任命，具有严格的任期，与最主要的政府领导人(如总统或总理)共进退的公务员。这类公务员选择面比较宽广，按任期进出，主要负责决策性事务。另一类是业务类公务员，又称事务官或文官，一般是指通过公开竞争考试，择优录用，无过失则长期任职，不与政府领导人共进退的公务员。这类公务员是主体，非常稳定，具体负责执行政策。

我国公务员队伍比较宽泛，初级公务员进入的方式主要通过考试。一定级别上的干部选用的方式虽然灵活一些，但主要还是从政府机关、事业单位、国有企业等体制内不同系统来选拔。公务员基本上是终身制，没有淘汰机制，体制外进来也不容易，这些都是中国政体和国情决定的。现在很多地方都在大力推行面向全社会的“公开招聘”和面向政府内部的“公推公选”，以力求使更优秀的人才进入政府管理体系和得到考核提拔使用：还有一些省市尝试开展“聘任制”公务员管理，这些都是非常积极的做法，会对公务员队伍长期建设带来极为有益的影响。

问：这些年大学生热衷报考公务员，您怎么看待这种情况?面对公务员队伍不断扩大的局面，您觉得公共管理教育的重点在哪里?

答：这个问题要一分为二的看。首先，应该说是好事，说明有更多的大学生愿意为公共利益服务，政府也有更多的机会挑选优秀的人才进入政府工作。此外，也可能有比较实际的考虑，如公务员岗位比较稳定，社会地位比较高等等。同时，也不能排除有个别大学生热衷报考公务员看重的是公务员手中的权力。

对于这样的情况，一方面要加强引导，另一方面也需要加强对政府行为的监督与制约，使得公务员手中的权力无法滥用。

10年前的1999年，国务院学位委员会批准在中国设立公共管理硕士专业学位，大大地推动了公共管理学科的发展，目前我们的教学体系与国外已经比较接近，能够初步满足中国公务员培训提升的需要。与此同时，中国公务员队伍整体素质与10年前比已经有很大的提高，尤其是学历水平大幅走高。所以，今后在公务员的培养提高上，我们更需要训练公共事务的实际管理能力以及培育公共服务意识和道德修养。

2000年12月24日，清华大学在国内率先成立公共管理学院。学院成立以后，我们把培养高级公共管理人才做为首要培养目标，主要招收公共管理硕士专业学位的学生以及学术性硕士和博士研究生。从2007年开始，我们也开始举办面向全世界的英文国际发展硕士项目。在实际培养过程中，除了专业课程学习外，我们也非常重视实践教学和道德观念的培养。在我们学院入门处就悬挂一块“明德为公”的牌匾，这是我们公共管理教育的核心，也是公务员要铭记在心的从业宗旨。

链接：新中国成立以来历次政府机构改革

新中国成立以来，国务院历次机构改革：1951～1953年－1954～1956年－1956～1959年－1960～1965年－1966～1975年－1976～1981年－1982年－1988年－1993年－1998年－2003年－2008年。

改革开放以来，中国分别在1982年1988年、1993年、1999年、2003年和2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。目前，国务院组成部门为27个。

1982年以来的几次政府机构改革实践，积累了一些宝贵的经验：坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，优化干部队伍结构；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。

2003年的政府机构改革是一个转折点。之后的政府机构改革，以科学发展观为价值导向，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标，以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。

2008年3月15日，十一届全国人大一次会议通过关于国务院机构改革方案的决定。这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。