谈农村土地纠纷的调解与仲裁

周海波

随着我国农村经济改革的逐步深入，农业经济迅速发展，农民生活水平日益提高，农村呈现繁荣景象，但在以家庭承包经营为基础的农村土地承包经营管理过程中，由于一些客观原因及管理的疏忽，给土地纠纷留下了许多引患。农村土地承包经营权纠纷的调解与仲裁工作已经提到重要日程，事关农村和谐稳定，现就农村土地纠纷的调解与仲裁谈一下自己的看法。

一、目前呼玛县农村土地纠纷调解与仲裁的情况。

呼玛县各级农村土地仲裁机构在地方党委、政府的直接领导下，依据国家政策法规，根据争议的事实，合情、合理、合法地调处农村土地承包纠纷，在村级设调解小组，乡（镇）设仲裁委员会，县级设仲裁委员会。发生土地纠纷案件时，首先由村委会进行调解处理，调处不成的到乡（镇）政府或其所属的农业承包合同仲裁委员会处理，再不服的到县级农业承包合同仲裁委员会申请仲裁或直接向人民法院起诉。多年来，各级农村土地仲裁部门在党委、政府的支持下，在上级业务部门的指导下，对发生的农村土地纠纷案件都积极进行认真调查，及时调解和处理，化解了诸多土地争议，为稳定农村土地承包，发展农村经济做出了很大的努力。近年来，农村土地纠纷率有上升趋势，其原因是多方面的，农村土地仲裁部门的工作繁重而艰巨，需要从各方面给予支持和加强。

二、纠纷产生的原因

1.惠农政策。农村税费改革后，国家免征农业税、乡、村免收村提留、乡统筹，取消了农村义务工和劳动积累工，同时，对耕种的农户给予粮、油、子种等各种补贴，国家惠农政策的不断增多，农民对土地的重视程度越来越高，原来弃耕、退耕的农户纷纷回来要地。

2.农业机械化的发展。随着现代农业科技的进步、农村生活水平的提高，促进了农业机械化的发展，可耕种的土地几乎都被开垦起来，甚至相邻耕地的地隔子也被耕种了，许多农户的实际耕种面积大于承包合同的面积。

3.二转土地延续承包工作做的不扎实，没有很好地按法定程序调整和发包农村集体耕地。呼玛县1998年下达了《呼玛县延长土地承包期工作实施办法》的文件，并依此进行了呼玛县第二轮延长土地承包工作，由于有的乡（镇）、村屯在执行过程中流于形式，没有严格执行有关规定，没有召开村民大会确定新一轮土地承包方案，而采取自然过渡，对收回承包地和增加人口重新发包土地没有严格执行县及上级的有关政策，出现了许多违法收回、违法发包的问题，土地承包承包工作透明度不够。另外，有些村机动地面积超出规定的5%的标准，有的甚至将部分村民的承包地当作机动管理，不给签定承包合同，有的将原承包期内的非法承包地顺延到二轮承包期，签订了30年的承包合同，办理了土地承包经营权证书。

4.档案管理不完善。1984年开始的呼玛县第一轮土地承包的各村承包方案、各户的承包合同、地形图等原始发包记录及相关详细资料至今已没有或不全，特别是有法律效力的资料丢失严重，有的村甚至二轮承包时的承包方案、承包标准、面积、人口也不准确，缺少承包期间各农户承包面积变动的记录，为纠纷查证工作带来困难。

5.农村户籍管理不当。未经村民大会同意，甚至未经村委会同意，外地村民迁入本村，造成该村人口增加，特别是二轮承包前，新迁入的农业人口在二轮承包时与原承包期内的人口争地，增加了人地矛盾。

6.村级行政单位管理不明确。有的乡（镇）存在着非行政村、非村办企业、非企事业单位的农业集体户，有的户口在某村，有的根本就没有村；有的几户或十几户有一片地，有的在别的村也有承包地，行政管理上的混乱导致土地管理上的混乱，而引发土地纠纷。

7.发包方与承包方的承包手续不健全。在二轮土地承包中有的家庭承包农户的部分承包土地没有签订承包合同，被村委会作为机动地管理，致使实际承包地与合同面积不符；有的承包期限不足30年，3年、5年一签定;有的土地承包合同发包方与承包方签字、盖章手续不全;有的承包合同或土地承包经营权证没有写清楚承包地的四至邻界;有的村在二轮承包时没有确定承包共有人，成为后来纠纷的起因。

8.村与村的边界不清。农户拣种摞荒地已耕种多年，并与一村形成事实承包关系，但因两村行政区划不清发生土地权属争议，而引发承包经营权纠纷。

三、农村土地仲裁存在的问题

1.法律、法规建设滞后。自1984年农村土地承到2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施间隔20年，又三年后《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》出台，2008年12月22日《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》初步通过全国人大党委会审议，2009年4月20日农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)提请十一届全国人大常委会第八次会议第二次审议,由此而导致地方法规也随之滞后，基层仲裁机构缺少具体的操作性强的法律依据，由此给农村土地仲裁工作带来很大困难。

2.仲裁机构不健全，力量不足，业务人员素质低。农村土地仲裁机构的成员全都是兼职人员，政策法规水平、业务能力等并不很专业，很多是边学边干，边干边学。农村经济管理中心成为纠纷处理的主要力量，其他部门配合得很弱。而农村经济管理部门人员少，业务量大。全县各乡（镇）现在平均编制3人，实际工作人员2人，平均本专业人员1人，专业人员外借，非专业人员借入现象普遍存在。基层的经管干部不仅要承担本职的十来项专业技术工作，还要承担政府的防火、防汛及包村的各项中心工作，工作起来有一种“小马拉大车”的感觉，有的案件甚至半年还没有时间处理。

3.政府行政处理与仲裁机构的仲裁混淆。一方面，二者受理对象不同，农业承包合同仲裁委员会负责对本行政区域内有农业承包关系的土地纠纷进行仲裁，对于没有形成承包关系的土地权属争议由政府进行行政处理。另一方面是二者处理程序不同，农村土地仲裁目前实行的是二级仲裁，即对乡（镇）仲裁委员会的裁决不服的，可以向县级仲裁委员会申请仲裁，但农村土地仲裁不实行终审仲裁制。对任何一级仲裁机构的裁决不服的可向人民法院起诉。而土地权属争议，对乡（镇）人民政府的行政处理决定不服的，可向县人民政府申请复议，也可直接向人民法院起诉或复议后向人民法院起诉。有的乡（镇）将所有的纠纷都进行仲裁处理，有的应仲裁裁决的却进行简单的行政处理。

4.行政干预。由于有的乡（镇）在处理纠纷时，政府怕引发更多的纠纷或村民上访事件、行政复议等，而有意拖延或将应行政处理的争议进行仲裁处理，不能公正处理的现象时有发生，仲裁机构独立仲裁受到影响。

四、 加强农村土地仲裁管理的建议

1、加强政府对仲裁工作的指导和支持。农村土地承包经营纠纷问题复杂，专业性和政策性较强，应当发挥政府的指导和扶持作用，以保护农民权益、保证仲裁工作质量、避免农村土地承包经营纠纷仲裁出现偏差。重视运用调解、仲裁双渠道化解纠纷。调解是具有中国特色的纠纷解决方式，是维护社会稳定的重要保障之一。为了切实把矛盾和纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，应当充分发挥乡镇人民政府和村民委员会在仲裁前的调解作用；进入仲裁程序后，凡是能够调解的，仲裁庭也要尽量调解，尽可能帮助当事人高效、便捷地解决纠纷。

2.建立健全法规制度，依据国家的政策、法规，结合本地实际情况，及时制定具体的符合本地实际的农村土地承包经营纠纷仲裁制度,按法定程序调解、仲裁.，使农村土地仲裁机构有法可依，便于按规操作。土地承包经营制度是我国的独创，在仲裁受案范围的确定上要最大限度为农民解决纠纷提供服务；在仲裁受理条件上从方便农民出发，实行申请仲裁；在仲裁程序上要适当简化，允许当事人口头申请、答辩等。

3.推进仲裁机构建设，按法定程序组建仲裁委员会，实行仲裁员聘任制，挂牌督办制，实施权、责、利相结合，坚持公开透明。加强领导，协调各部门，配齐配强专业技术人员，增强力量，减轻额外负担，认真培训在岗人员，提升工作人员的业务能力。

4.处理好仲裁制度和司法制度的关系。仲裁要取得人民法院的支持、配合，完善裁决执行，同时，仲裁不实行“一裁终局”， 对当事人不服裁决的，允许向人民法院起诉，由人民法院对仲裁实施监督。另外，协调相关部门，严格户籍管理。凡落户农村的，必须经村委会同意盖章，法人代表签字，乡（镇）政府把关。

5.规范政府与仲裁机构的关系。人民政府要加强对仲裁工作的指导，有关部门要按照职责分工，支持仲裁机构开展工作，解除行政干预，仲裁庭实行依法独立仲裁。仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。

6.明确单位归属。对于行政管辖不清的农户，由政府确定所属行政村，明确其土地权属。

7.对历史遗留问题，坚持“大稳定小调整”的原则，在稳定农村土地承包关系的前提下，有什么问题解决什么问题，不能推倒重来搞重新发包，要将矛盾化解在基层。

8.加强档案管理，保存好现有的土地承包资料，建立健全土地台账，明确各村、各户的土地边界。

尊重历史和事实，依法、客观公正地处理农村土地纠纷，是时代赋予我们的重任，让我们为稳定农村土承包关系，发展农村经济共同努力。