浅议新形势下地方政府的土地违法行为

周小丹

摘 要：近年来，地方政府的土地违法问题日趋严重而且查处困难。以江苏省为例，采取抽样调查方法，选取典型地区进行实地调研，分析新形势下地方政府土地违法的新特点和原因，找出预防和制止地方政府土地违法的长效管理机制，为土地管理制度改革和新一轮土地利用总体规划实施提供建议。

关键词：地方政府；土地违法；特点；原因；对策

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1605-（2009）06-0047-05

国家第三轮土地利用总体规划于2009年开始正式实施，按照国务院的要求，此轮规划务必保住18亿亩的耕地红线。而根据近几年的土地违法状况来看，地方政府土地违法现象突出且屡禁不止，给土地资源尤其是耕地资源保护带来了巨大压力。因此，研究新形势下地方政府土地违法特点和原因，建立土地违法预防机制，将有利于保护土地资源，提高土地执法部门的执法力度，保障新一轮土地利用总体规划的有效实施。本文通过对江苏省6县级市/区的典型调查，指出地方政府在近两年的土地违法过程中已经出现的新情况和新特点，在借鉴一些地区已取得的有效经验和做法的基础上提出纠正地方政府土地违法行为的对策措施。

一、地方政府土地违法的新特点

1.企业或单位土地违法中，背后还是政府主导

从2005-2007年三年间的土地违法案件查处中，发现大量土地违法处罚落实到非法占地者身上。表面上看似合乎逻辑，因为他们是直接占地、进行施工建设的具体行为人，事实上，从调研资料显示，全省范围内大量非法占地单位在未办理任何用地手续就开工建设的违法行为，其中90%以上都是当地政府招商引资来的企业单位。他们一般是在地方政府承诺土地供应等优惠条件下，来进行投资建设，跟地方政府都有正式或非正式的合约，并约定了土地的供应方式、金额、位置及面积等。如扬州某电子有限公司与泾河镇镇政府签订协议，该公司以2万元/亩的价格支付给镇政府，镇政府将曹坝村10亩耕地转让给该公司，用地手续由镇政府负责办理，并收取了鑫辉公司20万元作为办理用地手续的费用。像这种方式进行非法批地的用地行为，近两年在江苏省内较为普遍。从随机抽取的扬中地区某县2005年违法用地查处和补办手续资料来看，全县2005年共查处违法用地并补办用地手续46宗，涉及农用地总面积1590.05亩，其中耕地面积达1404.48亩，全部都属于村、镇及以上一级地方政府或地方政府主导下的土地违法，即招商引资中承诺为企业全权办理用地手续而又无法兑现被查处后的土地违法案件。

2.地方政府违法的主体开始下移

调查结果显示，在地方政府土地违法过程中，县级或镇级地方政府直接出面进行批地或用地的情况较少出现，普遍反映大部分以租代征违法用地的租赁合同都是由村级组织（一般是村委会主任或副主任等村委干部签字）签订，征地过程由村委组织推进，具体租金也通过村级组织收取和发放的。根据统计分析，在针对地方政府不同层次的土地违法构成统计分析中，地市级及县市级领导干部的违法仅占10%左右，而乡镇级干部达31%，村级则达59%左右。违法主体下移，主要集中在乡镇和村级领导干部这两个层次上。

3.地方政府违法行为越来越具有隐蔽性

地方政府及其所属部门的行政行为违法，特别是与非法批地有关的违法行为越来越隐蔽。以往查处的非法批地、越权批地、违反规划批地或者违反程序批地等行政行为的违法案件中，一般都可以找到书面证据，确认违法事实。目前的情况发生了比较大的变化。

据地方国土部门反映，尽管土地执法部门在案件查处中可以推测出非法批地事实的存在，因为较大规模的征地行为必须经地方政府同意，这几乎是一个常识性问题。但由于难以找到直接、有力的证据支持，从而增加了追究法律责任的难度。一些地方政府对涉嫌违法用地做出同意的决定时，由以往直接下发文件、会议纪要等方式，逐渐转变为看起来可以规避法律责任的其他方式。如为了占用基本农田，将拟调整的规划区域，想方设法与乡镇一级的土地利用总体规划联系起来，以达到可以自行修改或者调整规划的目的；有的地方政府领导对涉嫌违法用地项目做出同意决定时，采取口头方式，以回避因书面签字而可能留有证据；或者采取默认的态度。同时，为了规避风险，很多地方政府在招商引资过程中同用地单位由以往签订的“用地协议”转而成为“投资协议”，而在投资协议中，协议的核心问题仍然是土地的供应方式、位置、价格等内容。如2006年，江苏省徐州某县某镇签订与一企业土地租用协议，租期30年，非法占用该镇某村土地61.056亩建设厂房。这是典型的“以租代征”非法用地行为，根据村委会的笔录，这是该镇党委副书记直接指导下的招商引资项目，而违法的主体却只涉及村委会和用地单位，与上一级地方政府毫无关联。种种现象表明，地方各级政府或其所属部门的行政违法行为，已经不再那么明显了，取而代之的是要么难以查找证据；要么难以确定违法责任人；要么难以确认违法性质，总体来说，地方政府土地违法行为越来越具有“隐蔽性”。

二、地方政府土地违法的原因分析

1.土地违法成本低，收益大

在我国所涉及的征地主体中，政府、企业、集体和农户作为土地权益主体，具有特殊的经济利益并在一定条件下采取一切可能的行动追求自己的目标。因此，对它们在征地活动过程中所付出成本和所获得收益做一个分析，就可以清楚地了解各主体的行为路径。下面只从地方政府这一角度分析。

扬州宝应县某镇2003年6月通过招商引资与一家科技有限公司签订协议，该公司以每亩1万元的价格给镇政府作为办理用地手续的费用，镇政府承诺将所属该镇红旗居委会丰产组的50亩集体土地转让给该公司建设产房，并且规定所有用地手续由镇政府代为办理。该科技公司与2003年12月开始动工建设厂房，至2004年8月接受国土部门查处时，厂房已经全部建成，此时镇政府已收取该公司50万元的办理手续费用，但仍未办理任何用地手续。经过国土部门实地勘验，该镇政府实际转让给该科技公司的土地总面积为70亩，其中已为该公司办理报批手续40亩，尚有30亩没有办理任何用地手续，属于非法转让。所用土地属于农用地，符合土地利用总体规划。处理结果：没收镇政府所收取该科技公司的50万元办理手续费，并按50万元的15%标准处以7.5万元的罚款，罚没款总额为57.5万元；该镇副镇长受党内行政警告处分；没收非法占地上新建的厂房及附属设施，并处罚款1元/平方米；同时责令镇政府终止与该科技公司签订的用地协议书，并在接到《行政处罚决定书》之日起三个月内自行纠正。责令纠正即补办用地手续，该科技公司在2004年补办用地手续，至此，该件违法用地案件处理过程全部结束。

上述案例中，地方政府付出的成本是被罚款的7.5万元（C₁），以及有可能给下届政府和社会其他成员带来负面的模仿作用(C₂)；该镇副镇长受行政警告处分（C₃）。其获得收益，据调查该公司当年上缴的利税在100万，以后逐年将以30%的额度递增(R₁)，因此地方政府获得了巨大的财政收益；另一方面，毋庸置疑也促进了地方经济的发展，任期内政绩最大化，最终达到自身利益最大化(R₂)。因此，此项土地违法行为地方政府获得净收益为R=(100+R₁+R₂)-(7.5+C₂+C₃)，而且C₂在当届政府期间体现的成本很小，假设为0；C₃在实践中，由于受到地方经济发展压倒一切、因公违法不算违法的观念影响下，C₃的严重性甚微，在此也假设为0，则地方政府当年收益R为92.5万元。在公司经营正常的情况下，这个收益在接下来的几年都会增加，但是C₂也会不断凸显出来，并且其所带来的负效应将远超过R₁。

由于违法用地的成本低，加上征地制度本身的不完善，如案例中相关关系人所付出的成本和收益，对他们来说成本很低、收益巨大，使很多地方政府、用地单位都倾向于快速用地，先用地再补办手续。违法成本低，对违法用地的处罚力度低，尤其是对地方政府领导人的处罚没有到位，隔靴搔痒，没有起到威慑作用成为违法用地屡禁不止的一个重要因素。

2.政绩考核标准直接影响地方政府的用地方式

目前，各地区都把经济总量和财政收入增加作为考核一级党委、政府的主要指标，招商引资的计划和额度也在各级党委和政府之间层层分解，并作为上级领导考核下级的主要指标。实践中，这种指导思想导致一些地方领导干部为了完成既定指标，做出政绩，不惜以违法用地来换取GDP增长，进入了“占地—增长—再占地—再增长”怪圈。

经济总量的增长需要靠第一、二、三产业共同实现，但是我国是农业大国，农业作为第一产业其增长速度远远落后于GDP的增长速度，能持平或稍有增长已经相当不错，而第三产业的发展又受到地理、历史、人文环境的制约，不可能短时间内就实现。因此，要短期内实现经济增长，只有大力发展第二产业，而第二产业中设施建设和工业建设都离不开土地。所以一段时间以来，特别是地方政府3年或5年换届后1-2年内显得尤为突出。新上任的各级党委、政府都集中精力在工业经济上，加大基础设施建设，大量招商引资，有的地方成立专门的机构为招商引资企业提供全方位的服务。而为了吸引招商投资，土地成了有力的砝码。为了出政绩，短期内不切实际的下达经济指标如投资额和税收增加额度，迫使下一级的地方政府走粗放经济发展之路，摊大饼，客观上促使了大量地方政府违法用地行为的发生。

这种以土地换发展、粗放式的经济发展之路，因为不考虑项目质量、产业政策，大量的招商引资项目仅仅暂时满足了地方政府某些领导一时的政绩需要，大量浪费土地资源，为社会经济可持续发展留下隐患。

3.现行财政制度促使地方政府“以地生财”

财权与事权相对称是建立财政管理体制的一个重要原则，也是现行分税制财政体制设置的核心。目前，我国省以下财政管理体制中存在的最大问题就是各级政府财权与事权的不对称，财力上移、事权下移和转移支付制度不规范，由此导致基层财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大的重要原因。

政府间事权下移现象普遍。主要表现为：本应由上级政府承担的职责被转嫁给下级政府。如农村义务教育、公共卫生、基础设施、环境保护、计划生育等诸多农村公共品的受益范围具有全国性，它的成本理应由中央、省等上一级政府承担，可现在却主要由县乡财政负责。这在农村义务教育表现得特别突出，例如我国中部某省某县在1994-2004年期间各级财政教育经费的预算拨款总额为55460万元，其中乡镇财政46919.6万元，占84.6%，县财政8540.4万元，占15.4%，省级以上专款150.5万元，占0.2%，最弱的一级财政承担着发展农村义务教育最重的责任。财权上移趋势明显。我国政府间税种划分和事权配置相脱离，目前我国地方各级政府间的事权其实是按“金字塔”型配置的，即越底层政府的事权越繁重。而我国政府间税种的划分却呈现出“倒金字塔”型，即金额大、易征管的税种划归较高层次的政府，零星的、金额小的税种则由基层政府征管，导致了政府间财权划分与事权配置不相适应，大部分的税收收入都集中在较高层次的政府，基层政府财力紧张，难以保证其事权的需要。在基层财政缺乏自主权和财力陷入困境的情况下，地方政府将目光必定转向土地，以地生财，以竞相招商、盲目投资和重复建设、违法批地、圈地等来达到目标。

三、构建制止和预防地方政府

土地违法的长效管理办法

1.修改和完善《土地管理法》

首先，要修改我国现行的《土地管理法》。我国现行的《土地管理法》仍属于调整土地行政管理关系为特征的公法范畴，它强调的是国家调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利的确认和保护。从这个意义上来说，现行的《土地管理法》不能是我国真正意义上的土地基本法，因此，让全国公民认识、遵守这部法律就有了一定难度，不具有现实性，从而使现行《土地管理法》成了一部仅属于国土资源管理部门的法律。因此，必须对我国的土地管理法进行修改，使其成为一部全民大法，全面调整土地使用者、所有权人及相关关系人的权利和义务，任何个人、团体、组织都必须遵守的法律，作为加强国土资源开发、利用和监督工作的一部普法。

建议修改土地管理法的内容应该侧重将宪法的有关土地的条文进一步具体化，全面细化规定。建议包含以下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围，突出强调地方政府在土地利用上的责任和义务；土地权利；土地市场化与土地流转规范；对公民和法人土地财产权利的保护；土地登记、征收、征用、出租、转让、买卖和经营；土地利用监督等。侧重强调：各级地方政府、各部门土地利用关系中的组织、协调和相关关系；明确各个部门在土地利用和管理中所承担的责任和义务，尤其突出城市规划、水利、农业、林业及环境等部门与土地管理部门的关系；违反土地法的法律责任，突出土地违法处罚的细则等。另外，建议在《土地法》制定中吸收《城乡规划法》的成熟做法，增加乡（镇）人民政府土地执法的职责。同时，明确规定村委会在享有和行使土地经营管理权时有哪些义务，以及其违反法律规定应承担的法律责任。

其次，要确立土地利用总体规划的统领地位。实践中，由于城市规划突破土地利用总体规划而形成的土地违法现象较突出，这与土地利用总体规划目前的法律地位密切相关。现行的《土地管理法》仅要求城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划应当与土地利用总体规划相衔接，土地利用总体规划与其他规划之间是并列关系，法律地位不高。因而造成其他规划突破土地利用总体规划，土地利用总体规划跟着项目调整的现象频繁发生，大大降低了土地利用总体规划的权威性和严肃性。因此，建议赋予土地利用总体规划的统领地位，城市规划等其专项规划都必须符合土地利用总体规划，在内容上明确城市总体规划的分区规划如住宅区、工业区设置等与土地利用总体规划的分区协调一致，以及对城市发展方向上的约束，并要求城市规划与土地利用总体规划的相关数据、图件标准统一。

2.加快土地征用制度改革

界定公益利益征地内容，明确征地范畴，这是加快土地征收制度改革核心和重点。

公共利益是土地征用行为发生的前提，我国《宪法》第十条、《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法进行农用地征用。但是目前《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定。因此在征地过程中，少数地方滥用征地权，出现了“什么人都可以征，什么事都可以征”的混乱状况。征地范围过宽，是现行征地的严重缺陷，也是因征地问题产生纠纷、引发上访的重要原因。

我国的土地资源稀缺尤其是耕地资源稀缺，因此，征地制度的实施，首先要保证的用地应该是公益性质和基础设施建设项目的征地，这是实施强制性征地的前提，此外任何用地需要都不应该、也无权强行征用农村集体土地。为了确保征地的公益性性质，防止地方政府或相关用地单位借用国家建设、公益建设和基础设施建设为名，进行其他非公益建设、压低农民补偿等问题出现，必须改革目前的土地征地制度。

3.改革干部考核机制

地方政府是国有土地的代理管理者，也是农村集体土地征用过程中的委托征用代理人，实际上，地方政府是其辖区内土地最终管理者和负责人，其对土地的利用态度直接关系到耕地资源的保护及土地违法行为的发生及查处情况。因此，对地方政府在土地利用上态度的转变和由此带来政府职能的转变，是改变地方政府目前消极对待预防土地违法、保护耕地资源的重要内容。

因此，必须深化干部考核制度，逐步转变地方政府职能。建议各地政府工作目标和领导干部考核的制定应该因地制宜，宜农地区、耕地保有量大的地区，应将保障耕地面积和促进农业生产作为其主要工作目标和考核依据。出台不同的考核办法和标准，而不能一刀切，以经济指标压倒一切来考核干部。

同时，建议全省范围内建立工商业发达地区财政转移支付机制，工商业发达地区要反哺宜农地区，补偿其为保障耕地、维护生态环境等目标而付出的机会成本，改变各地政府不切实际盲目招商引资、争相发展工业的状况，并从制度上保障农业发展和当地人民生活水平。

4.改革财税制度，消除地方政府对“土地财政”的过分依赖

加快财税体制改革，建立地方政府事权与财权相平衡的财政制度。首先，应确立主体税种，优化地方税税制结构。根据我国目前地方财政收入比重偏弱的情况，应建立以营业税和财产税为主体税种、资源税和行为税为辅助税种的地方税税种体系，以保证地方政府完成各项职能的需要。其次，深化现行地方税改革。通过完善现行地方税种，增设新的地方税种，扩大地方税收收入规模，为进一步科学划分税种奠定基础。

同时，应尽快进行土地税收制度改革，这对地方财政关系重大。为保障国有土地的有偿合理使用，保障土地收益的国家所有，建议扩大税收参与土地收益分配的份额，清理对土地的各种收费，逐渐过渡到大部分土地收益通过税收形式取得，规范土地收益上的税费归属。加大力度宣传土地税收制度，提高税收人员的素质，加强税收机构管理，充分认识到土地是巨大的财源并用好它，土地税收是潜力巨大的一个税种。

5.强化队伍建设，加强执法监察工作保障

土地执法监察机构及其队伍，是土地执法的主要力量，需要采取多种形式充分发挥执法监察机构及其队伍的“主力军”作用。

首先，完善执法队伍的组织管理。目前，土地执法监察人员县级以下不属于土地垂直管理，执法工作人员的所有人事关系都属地方政府管理，当面对地方政府土地违法时，地方（县及以下）土地管理部门的执法就会陷入尴尬境地，严重削弱土地执法的效果。因此，建议对乡（镇）土地所在组织关系上能够尽快实施统一垂直领导，有利于形成系统上下协调一致的，使土地管理各项政策得到有效执行。同时，要建立和完善土地执法先进定期评优奖励制度。为加强执法监察机构和队伍建设，可以建立和完善土地执法先进定期评优奖励制度，采取多种方式对执法先进地区、单位或个人给予表彰。

其次，加强人员配备和硬件条件建设，努力改善执法监察机构和队伍的工作条件。针对目前基层土地执法队伍人员少、任务重、压力大的现状，需要及时补充人力和加大资金倾斜度，在各个县级以下分局建立执法监察科，积极壮大基层监察力量，在组织力量上保障基层监察工作的开展。同时，应在物质条件上完善相关执法要求的配套建设如执法监察专用车、数码相机等必备办案设施，最大程度的建设和完善土地执法队伍的软、硬件条件。

6.深化和加强土地督察机构的督察职能

首先，要加大宣传力度，充分调动地方政府的积极性和主动性，使各级党委、政府意识到发展是硬道理，保护耕地也是硬道理，要做到思想上的一致、发展理念上的一致。

不能让保护土地资源仅仅成为国土资源管理部门的事情，而应该是各级地方政府、国土资源管理机构、其他各相关管理部门共同的责任和事业，国土资源管理部门只有与各级地方政府和各有关部门通力合作，共同落实坚守耕地红线，严格监管的责任，才能破解既保护耕地又保障发展的重大历史难题。因此，要加大对地方各级领导干部有关政策法规的宣传力度，确保其牢固树立科学发展的观念，形成切实保护耕地、依法用地管地、节约集约用地等意识。领导干部一定要处理好发展经济与依法管地用地的关系，杜绝“先上车后补票”的机会主义想法，要有法律意识，使各级地方政府领导干部牢记“因公违法”也是违法，而且“因公违法”造成的危害性更大，它同样要受到的法律制裁，坚持走科学发展观道路。

其次，加大对地方政府用地项目内容审查和监督。

根据国务院办公厅50号文件规定，国家土地督察局的主要职责是：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况，以及监督省级以及计划单列市人民政府等职责。可见，土地督察机构主要监督的内容核心是地方政府的土地利用和管理行为，因此，如何监督、检查地方政府的土地利用和管理行为，使其不敢违法、不会违法，是土地督察部门的重要职能。

第三，要重点调查和查处大案要案，树立土地督察的威慑力。

虽然按照规定，国家土地督察机构对发现的土地违法行为不承担直接查处的职能，也就是说“督而不查”，只起到一般预防的作用。但是，对于一些涉及面积大，问题较严重的典型土地违法行为，如不采取严厉的制约措施，不从“发现—受理—督察意见—地方政府处理—整改措施—处理结果公布”这一全过程进行督察，或者只重视发现问题，不注重处理结果，势必最后“雷声大，雨点小”。因此，督察工作要将预防与查处结合起来，抓住典型，重点查处或参与查处一些大案、要案，产生震慑力，更好的起到监督地方政府的作用，通过特殊预防达到一般预防的目的，维护法纪的权威。□

参考文献：

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［4］钟宁宁，朱可可.财税制度对我国土地问题的影响［J］.济南：山东经济干部管理学院，2007（6）.

责任编辑：浩 宇