浅析WTO争端解决机制执行中的“合理期限”问题

许 敏

摘要WTO的争端解决机制在实践中稳健地运行,已日益成为通行的国际贸易争端解决机制,对全球多边贸易体制做出了巨大的贡献。其中的执行程序更可谓是该机制的安全阀,被认为是为WTO装上了“牙齿”。然而,该机制并非尽善尽美,它依然在不断演变和发展中。其中,执行程序存在的漏洞也暴露无遗。学者普遍认为,所有经司法解决的争端中,不论是国内法还是国际法,最终的关键问题在于是否能执行。如果没有良好完善的执行程序,司法裁决的结果只是形式意义上的,对争端各方并无实效。本文结合具体案例,探讨了世界贸易组织争端解决机制执行程序中“合理期限”存在的缺陷,并提出了相关的解决建议。

关键词DSB执行程序合理期限执行监督

中图分类号:D99文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-052-02

WTO争端解决机制被认为是当代国际贸易争端解决中最有影响的机制,迄今为止,该机构已经受理386 起贸易纠纷,显示了该机制的效力和信誉。WTO 争端解决机制是从GATT 1947争端解决程序发展而来,对 GATT 争端解决规则和程序作了改进,形成了《关于争端解决规则与程序的谅解》,即DSU。根据DSU成立了解决贸易争端的专门机构即 WTO 争端解决机构(以下简称 DSB)。WTO的争端解决机制在实践中稳健地运行,已日益成为通行的国际贸易争端解决机制,对全球多边贸易体制做出了巨大的贡献。其中的执行程序更可谓是该机制的安全阀,被认为是为WTO装上了“牙齿”。

一、现行DSU对“合理期限”的有关规定

迅速执行DSB做出的裁决与建议,是落实DSB迅速解决争端和迅速执行DSB裁决的宗旨的有效保证。然而,由于成员方之间的贸易争端涉及复杂的利益与法律冲突,迅速执行往往演变为“合理期限”内执行。

(一)DSU关于“合理期限”的规定

合理期限制度是WTO争端解决机制执行程序中的一项重要制度。 根据DSU第21条第3款之规定,在专家组或上诉机构报告通过后30天内召开的争端解决机构会议上,有关成员应将执行DSB裁决和建议的意愿通知DSB。败诉方通知其执行意愿后,应当采取执行行动立即执行已经生效的裁决和建议。如立即遵守建议和裁决不可行,有关成员应确定一个合理期限。因而,执行程序进入“合理期限”的前提必须是败诉一方表明不能立即执行DSB的建议或裁决。

(二)“合理期限”确定的方式

DSU第21条第3款规定,在专家组或上诉机构报告通过后30天内召开的DSB会议上,有关成员应通知DSB关于其执行DSB建议或裁决的意向。如果30天内没有合适的DSB会议,则应专门为此召开一次DSB会议。这一规定意在督促败诉方尽快采取措施以纠正其不符合WTO的措施,避免对相关裁决的拖延,有利于争端的及时解决。

DSU第21条第3款及其相关协定,确定合理期限可以采用三种方式,即:1.经DSB批准的有关成员提议的执行期限;2.如有关成员提议的期限没有获得批准,争端各方在自愿的基础上在通过相关裁决之日起45天内协商确定合理期限。如果双方同意延长各期限,继续进行磋商亦可。3.如上述协议不能达成,则应在通过建议和裁决之日起90天内提交有约束力的仲裁确定这一期限,以仲裁的决定为准确定合理期限的长度。

(三) “合理期限”确定的依据

DSB并没有具体规定仲裁员裁决的合理期限,第21条第3款c项仅在原则上规定,仲裁员裁定的合理期限,不应超过专家组或上诉机构报告通过之日起15个月。但是此时限不是绝对不可变的,可视具体情况缩短或延长。合理期限为何以15个月为限,DSB并没有做出解释。早期的仲裁实践都将该条款规定的15个月看作是默认的合理期限,除非成员方能够证明更短或者更长的期限是合理的。随后的一些仲裁实践中均裁决败诉方的合理执行期限要少于15个月。另外,15个月是否为合理期限的默认值还是“立即”作为合理期限的默认值问题仲裁员也未达成共识。笔者认为,“立即”是落实DSB迅速解决争端和迅速执行DSB裁决的宗旨要求,而实际上一个缔约方要修改相关法令确实需要时间。从深层次的原因分析,一个缔约方之所以甘冒与他国发生贸易争端的风险而违反WTO相关协定的要求,必然是要保护国内相关行业的利益。缔约方确实需要时间来平衡遵守国家义务与保护本国利益。然而,这个原因也正是“合理期限”制度的软肋所在。缔约方为了保护本国产业的利益,会尽最大限度地延长“合理利用”这段期限,推迟DSB报告产生的效力。DSB裁决的许多案件败诉方在对“合理期限”的仲裁中都要求尽量长的期限就是明证。

(四)“合理期限”内DSB的执行监督

报告通过后,败诉方就有了自愿执行的义务,DSB则有监督执行的责任。DSB应当将执行的实施问题在确定合理期限之日起6个月后列入议事日程,并将一直保留在其议事日程上,直至问题的最后解决。DSB每次召开会议的至少10日前,有执行义务的成员方应当书面向DSB报告其具体的执行情况。这种利用舆论压力的持续监督的方式,沿袭了GATT的做法,表明了DSB彻底解决贸易争端的愿望,对争端方的自愿执行起到了一定的敦促的作用,能迫使败诉方在不断的曝光中执行己获通过的建议和裁决。WTO贸易争端的大部分的案件得到执行就表明了这一点。

二、“合理期限”内DSB执行监督制度的缺陷——以欧盟香蕉案为例

1993年2月13日,欧共体理事会通过了在香蕉领域的共同市场规则,即第404/93条例。该条例允许ACP国家(非洲、加勒比海及太平洋地区国家)出口到欧盟的香蕉的数量保持与传统上一致的水平,而给美元区国家和非传统ACP 国家设定了配额。对三种不同的香蕉进口国(即:过去曾向欧共体出口香蕉的ACP国家——“传统ACP香蕉生产国”、过去没向欧共体出口香蕉的ACP国家——“非传统ACP香蕉生产国”和拉丁美洲或其他第三国——“非ACP香蕉生产国”)实行区别对待的进口关税配额制度。1993年7月1日欧共体第404/93条例生效后,拉美国家立即挑战欧共体第404/93条例的合法性,向GATT提出新投诉。此后虽然欧盟对此规则做出一再修改,但仍不能符合WTO的要求,使得该案旷日持久,成为WTO历史上最令人瞩目的贸易大案。该案的争议焦点主要是:第一,欧共体香蕉进口体制是否违反WTO协定?第二,如果欧共体香蕉进口体制违反了WTO协定,那么欧共体需要多长期限来执行DSB决定才是合理的?该案在合理期限的确定方面,暴露了DSU在执行阶段的缺陷。

1997年10月24日,欧共体要求与厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥和美国5投诉方协商“合理期限”。欧共体主张其“合理执行期限”应为15个月零1周,但遭到5投诉方反对。11月17日,争端各方根据DSU第21条3款第3项就“合理执行期限”诉诸仲裁。12月23日仲裁庭作出裁决确定“合理执行期限”为15个月零1周,即从1997年9月25日专家小组和上诉机构报告通过之日到1999年1月1日。这就是说,欧共体必须在1999年1月1日前采取措施使其香蕉进口体制符合有关WTO协定的规定

如前所述,“合理期限”确定为15个月的确定缺乏可以理性判断的依据,DSU也没有具体规定以“立即”为原则,“合理期限”为例外还是相反。因此15个月的“合理期限”几乎成为了一个被自动赋予的权利,使得败诉方合法地拥有了继续违反WTO相关协定的安全期。在本案中,15个月零1周的期限很难被证明是合理的。(实际上,欧共体在1998年1月14日就通过了香蕉进口体制修正条例——第1637/98条例。)虽然胜诉方认为新条例仍然不符合WTO规则,但从合理期限确定到其期限届满之日这段时间,败诉方没有任何实质性义务。败诉方成员仅有在确定合理执行期限之日起6个月后定期向DSB提供书面进展报告的程序性义务。而该报告是具体明了,还是含糊不清,完全取决于败诉成员方的选择。而该报告却是DSB为履行其“监督己通过的建议或裁决的执行”职能所能依赖的唯一方式。因此,在确定的合理期限届满之前,这段期限是否被善意地利用,没有任何的监督。在该期限内若败诉方明确表示将不会对与WTO规则相违背的该国内法措施作出任何修改,DSB也不能提前采取行动授权对其进行报复。例如 1998年1月14日提出的并随后在欧共体理事会通过的修正香蕉进口体制的法案,起诉方反复强调其仍不符合WTO的规定,但败诉方却坚持不对该法案做出任何实质修改。而对1637号规则,虽然遭到原起诉方的强烈反对,欧共体向DSB提交的书面进展报告却简单地声称“执行工作正取得重大进展”。

另外,由于DSU第23条1款c项所管辖的只是“合理期限”的确定问题,败诉方采取的执行措施是否符合WTO涵盖协定或是否符合DSB裁决与建议不是该条所管辖的范围。因此在此阶段DSB和胜诉方均无法确定败诉方选择执行的措施是否完全适合DSB裁决与建议。而且,谁来确定什么措施是符合WTO有关协定或DSB裁决与建议的?胜诉方和败诉方可能各执一词。对于败诉方明显没有改变其与WTO不相符的做法,胜诉方除了在“合理期限”过后向DSB提出外不能自力救济。况且,这种自力救济也是WTO多边贸易体制不提倡的,否则就是对多边贸易体制的破坏。

1998年1月14日,欧共体委员会向欧共体农业部长理事会提交修正香蕉进口体制的建议案,7月20日,欧共体农业部长理事会通过香蕉进口体制修正条例(第1637/98条例)。胜诉方美国和厄瓜多尔对该条例并不满意,认为欧共体的新香蕉进口体制不符合WTO规则。2001年2月2日,欧共体理事会公布了第216/2001条例,该条例确立了新香蕉进口体制的基本规则并将于2001年7月1日生效。尽管欧盟对相关条例做出了屡次修改,但是,相关投诉方还是只能通过将其诉诸DSB才能确定该国内政策是否仍然违背WTO协定。这无疑对DSB的资源是个巨大浪费。

三、对于DSB “合理期限”制度的改进意见

第一,“合理期限”制度虽有缺陷,但将期限取消换为“立即”却可能带来对DSB权威的挑战,没有合理期限而直接进入报复程序则不利于各国解决纠纷。如前文所述,对于合理期限为何将其默认值确定为15个月没有法律根据,仲裁员在其仲裁实践中也没有达成共识。但是欧共体荷尔蒙牛肉案确立的“合理期限应是败诉方国内法律制度所允许的最短期限”这一做法却值得借鉴。败诉方国内法律制度所允许的最短期限是其就正常的立法或行政程序所需要的时间,它不需要败诉方采取特别程序来执行DSB的裁决与建议。这种确定合理期限的方式虽然需要仲裁庭做大量的工作,但是仲裁庭可以充分考虑成员方起草和通过国内措施的复杂性,综合国内政治、经济因素来确定一个较为客观的合理期限。

第二,对于合理期限内就表示不修改或以实际行动表明将来不会修改的,则可以借鉴被广为使用的合同法先期违约理论,①视为败诉方已经违约,从而胜诉方可以视为终止了就合理期限已经与对方达成的合意而提前终止合理期限,进入报复。这样,即使最后得不到补偿或者履行,也可以减少因为等待合理期间的完毕而遭受的期间损失,缩短国际贸易争端的解决时间。先期违约的制度确立的法律基础是:预期不履行与到期后的不履行是相同的。但可以适用该制度的必要条件是将来的不履行是很明显的,并且当事人必须预先交给仲裁庭做出裁决。

第三,应当建立定期磋商机制。在合理期限中订立胜诉方和败诉方善意磋商机制(虽然乌拉圭回合确立的内建时间表没有要求这样做),这样双方容易取得共识,败诉方一时不能达到的要求也容易取得对方的谅解。如果败诉方所采取的措施与WTO严重不相符,则胜诉方可在此期间将争议提交DSB,若DSB的裁决与胜诉方的看法一致,而败诉方仍坚持不修改,则可以提前终止合理期限,进入报复。如在香蕉案中,美国主张应当以“ 迅速符合” 原则为主导, 即一旦发现执行措施与争端解决机构的裁决或建议不符, 原申请方立即有权对被申请方施加贸易报复。

第四,设立惩罚机制。WTO是多边贸易体制,要改变其具体协定的规定难度之大不难想象。如果DSU关于合理期限的规定一时难以改变,则可以等到合理期限之后,这时如果发现被诉方是恶意拖延,实际上并不打算改变其国内法相关规定,则可以由DSB授权加大报复的力度。利用重罚的手段来迫使败诉方充分合理且小心谨慎的利用合理期限,而不是用它来规避自己的义务才是DSU建立“合理期限”制度的本意。实际操作中报复不只是限于相关的领域,可以包括其他的领域。 就如在香蕉案中,仲裁庭最后裁定欧共体没有履行报告,授权厄瓜多尔可以中止TIIPS中对欧共体的减让。