户籍法律制度改革思考

杨 静

摘要从1958年沿用至今的我国《户口管理条例》,将我国人口划分成为城镇户口和农村户口两大主要户口类型,并据以实行相应的社会福利待遇。这项法律制度不仅加剧了城乡差别,阻碍了人口资源的自由流动,甚至危害了社会稳定,至今已难以为继。当前,国内许多城市人口状况都发生了新变化,而这些变化要求我们必须加快进行户籍法律制度改革,抢占户籍改革先机,为实现天津又好又快发展提供相关制度保障和人才储备。本文结合天津人口发展状况的新特点,提出了户籍法律制度改革的基本思路。

关键词户籍制度改革法律制度

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-050-02

一、天津人口发展状况及相关启示

近年来天津市经济社会呈现又好又快的发展势头,滨海新区也进入快速发展时期。在全市经济发展的同时,天津市人口总量也呈现快速增长态势,人口特征有了新的变化。2007年天津市常住人口户数为362.77万户,人数达到1115万人,其中外来常住人口达到171万人。根据国家统计局对2007年天津市人口发展状况及主要特征分析,天津人口发展呈现以下特点:

(一)人口增量以外来人口为主,增速快于往年

2007年天津市常住人口继续保持快速增长势头,增长速度达到近年最高点。全市增加了40万人,增长速度为3.72%;其中外来常住人口增加了32万人,增长速度达23.02%。这是进入新世纪以来天津市人口增速最快的一年,主要是受外省市人口迁移流动作用的影响,增加的外来人口占全市新增常住人口的80%。

(二)出生人口进入第四次生育高峰

2007年天津市人口出生率为7.91‰,比去年上升了0.24个千分点。天津市人口出生率的上升原因包括生育率上升、生育旺盛期妇女比重提高、受生育政策影响。按照天津市《人口与计划生育条例》规定:城市地区符合“夫妻双方都是独生子女的”、农村地区符合“夫妻一方为独生子女”的可以生育两个子女。受该政策影响,预测天津市出生率将在2012年达到最高值,到2015年之后将退出生育高峰期。

(三)城镇化水平进一步提高

2007年全市常住人口中,居住在城镇的人口为850.89万人,占常住人口的比重为76.31%;居住在乡村的人口为264.11万人,占常住人口的比重为23.69%。与上年相比,城镇人口增加了36.79万人,城镇人口比重上升了0.58个百分点;乡村人口增加了3.21万人,乡村比重下降了0.58个百分点。

(四)户籍人口老化问题依然严峻

2007年,天津市户籍人口中65岁及以上老年人口达111.43万人,占户籍人口的比重已达11.62%。老年人口无论在规模上还是结构上,均呈现出增长趋势,说明天津市户籍人口的老龄化进程在加快。

上述人口发展状况对户籍制度提出了重要启示:一是城市化进程加快,城市人口会不断增加。随着推进城乡一体化发展战略,社会主义新农村建设不断加快,天津市农村城市化进程和城镇化水平逐年上升,农村户籍人口比重会进一步加快减少。二是老龄化进程加快,带来劳动力不足。天津市是全国进入老龄化社会较早的城市之一,老年人口规模不断增加,预计到2010年,老年人口将超过少年人口,天津市户籍人口老化程度将更加严重,直接后果就是劳动力不足以及社会养老保险资金匮乏。三是外来人口不断增加。随着户籍准入政策的放宽调整,外来人口大量涌入。天津市经济社会文化优势对人才引进具有很强吸引力,外来人口的不断进入,壮大了天津市劳动力资源规模的同时,也加剧了城市资源与人口矛盾。总之,要实现天津经济社会发展目标,必须有智力资源和劳动力资源为支撑,而面临人才不足和各地人才竞争形势,现行户籍法律制度的弊端及对天津经济的制约影响日益明显。

二、现行户籍法律制度的主要弊端

在我国,户籍制度是政府对所辖民户的基本状况进行登记(包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更更正登记等)并进行管理的一项行政管理制度。现行户籍法律制度始建立于上个世纪五十年代。1950年公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法》;1951年政务院批准公布了《城市户口管理暂行条件》,这是建国后第一个户口管理行政法规。1958年1月第一届全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》(下称《户口登记条例》),成为我国第一部户口管理的法律。此后,虽由国务院及公安等部门陆续发布了一系列有关户口管理的规范性文件,但未再出台任何户口管理的法律或行政法规。因此,《户口登记条例》和有关户籍管理的规范性文件,构成当前我国户籍法律体系的全部内容。

作为现行户籍制度的基本法律依据,《户口登记条例》在历史上曾发挥过积极作用。但是,其不足却日益显现,表现在:

第一,户籍管理缺乏健全法律体系。户籍制度不仅事关行政管理规范科学有效,更关系到人民自由迁徙权利保障,而对于这样一项重要的社会关系,我国仅仅靠一部50多年前颁布的《户口登记条例》来调整规范,显然不相适应。目前已出台的户籍改革措施,大多数法律层次不高,基本上是行政措施,仅具有指导意义,严谨性和约束力不够。

第二,户籍管理规定不全面。《户口登记条例》的调整范围只是户籍登记,而户籍管理中许多重要问题,如户籍迁移、户籍调查、户籍统计等,都没有规定。另外,由于区域的差异性,改革过程中没有统一的管理标准,各自为政,导致不同性质和不同形式户口并存的混乱现象,出现了人户分离、空挂户口、双重户口和无户口人员的现象。

第三,户口迁移制度滞后。从一开始就固化的城乡二元结构,成为人口自由流动的梗阻,而后期对人口迁移的管理主要靠“政策当家”。据不完全统计,仅从1958年到1996年期间,中共中央全国人大常委会、国务院、中央军委、公安部制定发布的有关户口迁移的法规、文件,以及高检、高法、国务院其他部、委、办及直属局单独和联合签发的涉及到户口迁移规定的文件共有200多件,组成了户口迁移政策庞大繁杂的体系。而这些政策很多早已背离了《户口登记条例》的精神和规定。

第四,管理执法机构混乱。现行户籍管理“政出多门”,加之执行部门理解不一,形成了多头审批,造成了户籍管理的混乱,实际上也削弱了其控制城市人口过快增长的功能。如有的城市掌管进人的单位多达22个部门,它们各负其责,掌握标准宽严不一,审批权限过于分散,缺乏综合控制和平衡协调。

三、完善户籍法律制度的思考

(一)户籍法律制度改革的目标

长期以来,由于户籍法制变革目标模式不够清晰,延缓了户籍法律制度的完善进程。笔者认为,我国户籍法律制度改革,要以建立城乡统一的户口登记制度为目标,打破“二元结构”户籍管理模式,建立以《户籍法》为核心的完善法律体系制度。其中,公民迁徙自由、平等权利的实现是户籍法律制度的价值内涵和终极目标。为此,天津市要在打破户籍管理二元结构,按实际居住地上户口,实行城乡户口登记管理一体化方面加快探索,并处理好以下关系:一是改革与废止关系。应当说,现阶段任务是改革户籍制度,而不是加以废止并另起炉灶。由于中国是一个人口众多的国家,户籍管理制度不可能取消。与此相应,户籍法制完善必须坚持以“城乡一体化”为目标,建立城乡统一的户籍登记管理制度和法律体系,引导人口的合理有序流动。二是户籍登记与户口迁徙关系。有人提出,在一系列户籍改革当中,应该首先依法规范户口迁移调控,把户口迁移调控立法从户籍法中分离出来,新的户籍法才能顺利完成其本身任务,尽快出台。笔者则认为,户口迁移不能从户籍法律制度制度中分类出去,户籍法应当承担全部功能,坚持大户籍立法方向。

(二)户籍法律制度改革的原则

当前推进户籍法律制度改革必须遵循法制统一性与灵活性相结合原则,即要确保基本法律和制度的全国统一,又要兼顾各地的不同情况,特别是城市的综合承受能力,给地方足够的自主权。这是由我国城市多样、特点各异决定的。实际上,我国一直重视城市差异并采取区别对待政策。如1962年4月17日,公安部发出《关于处理户口迁移问题的通知》,指出:“城市之间必要的正常迁移,应当准许,但中、小城市迁往大城市的,特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的,要适当控制。” 1977年11月,国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》指出:“从其他市迁往北京、上海、天津三市的,要严格控制。”可见,从某种意义上说,打破城乡二元分割的户籍制度,并非是指城市人口无需适当控制。倘若几十年来天津等城市人口没有加以适当控制,那么,今天这些城市的人口及环境问题恐怕难以想象。因此,推进户籍制度改革,必须考虑我国历史形成的城市间的不同特质,对于人口流动应做出区别对待:天津等特大城市应确定标准适当控制,其他城市可以自由迁徙,小城市或城镇则应鼓励引导。

(三)国家应尽快出台统一的《户籍法》

我国制定新户籍法条件已经成熟,因此,应当尽快出台户籍法,确立与迁徙自由理念相适应的开放性的户籍管理机制,将人口管理纳入法治轨道。一是加强立法调研,将近年来国务院出台的一系列户籍制度改革政策,各地探索的成功经验尽早用法律的形式固定下来,为户籍立法提供必要的法律准备。二是应当把“迁徙自由”作为基本权利加以严格保护,规定公民迁徙权的性质、地位、内容,迁徙自由的条件等等。当然,迁徙自由是法律许可范围内的相对自由,那种绝对意义上的迁徙自由在现实生活中并不存在。迁徙自由的限制性条件应当包括不得侵害国家、社会及其他公民的合法权益,不得逃避应当履行的法定义务,不得逃避司法追究等,非法的迁徙行为将不受法律保障。三是建立以居住地为标准的城乡统一的户口登记制度,取消以户籍所在地为主的登记,全国各类地区也不再设立类似红印、蓝印之类的差别性户籍。在完善各项户籍登记的同时,简化户籍登记事项,可参照台湾经验,只设立初设户籍登记、身份登记、迁徙登记三项。

(四)户籍法律制度的配套完善

推进户籍制度改革,打破城乡二元经济格局,不是单纯的户口迁移问题。我国户籍制度的独特之处在于依附在户籍之上的各种权利和福利,如社会福利、医疗保险、基础教育等,因此,实行社会待遇与户籍脱钩的政策,户籍只应承担对人口的社会管理职能,不应将社会待遇、社会福利作为附加条件与户口登记和迁移挂钩,有关依附在户籍制度上的一切政策法规应一律废止。比如,要及时修改和完善劳动法,废除以户籍为依据的城镇就业制度,建立开放的全国统一的劳动力市场和就业制度。政府要取消对外来流动人口的就业限制,使本地和外来人员平等地进行竞争。再比如,修改义务教育法、完善社会保障法等,彻底解除入学、升学户口限制。社会保障制度要覆盖全体公民,让每位公民都充分地享受同样的国民待遇,消除在社会保障权利方面的户口歧视、出生地歧视等。

此外,要推进农村土地制度改革,完善农村土地流转制度。在现行土地制度下,农民只能对土地拥有承包权、经营权,没有对土地进行自由交易的权利,包括以土地作为农民财产进行抵押、入股、转让、租赁等。农民对土地的这种残缺式的产权制度,束缚了农民的手脚,限制了农民向城市的合理流动,不利于加快城市化进程。值得注意的是,在推进小城镇试点改革建设过程中,要特别注意维护农民利益。

最后,还要强化户籍管理与执法力度。一是严密户口登记,强化户籍管理基础工作。二是加快科技化及人口信息计算机管理系统建设。通过建立公安机关人口信息网络与人事、劳动、计划生育、工商、银行等重要部门联网,组成更大的互联网络,及时掌握人口变动、职业、行业等变动项目,并做随机变动,从而随时随地的了解各类人口动态信息。三是加大违法检查惩处力度。法律要明确各种违反人口登记、人口迁移行为的法律责任。同时,加强执法监督检查,凡是与户籍法律制度精神不相一致的行为,均要及时纠正惩处。