论我国迁徙自由权的变迁

刘昭麟

摘要迁徙自由权作为一项基本人权,得到了世界上大多国家的保护,而且也为国际人权公约所保护。本文指出随着我国社会主义市场经济的发展和法制化进程的加快,我国有必要在宪法中重新规定迁徙自由权。

关键词迁徙自由宪法保障

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-016-02

迁徙行为自古有之,但是作为一种权利的迁徙自由则是在社会的不断变迁中逐渐发展起来的。在国家和法律出现之前,可以说不存在迁徙是否自由的问题,迁徙行为本身就是一种自然而然的自然权利。之后随着人类社会的发展,以地缘为基础的封闭的政治共同体逐渐出现,人类自由迁徙的行为开始受到了政治和法律多方面的限制。当这种对迁徙的禁锢达到一种不可忍受的程度,或者说社会中打破这种限制的需要或动力积累到一定的程度的时候,就必然会出现要求迁徙自由的呼声。借助于权利话语,迁徙自由也就从一种自然权利演变为了一种法律权利,需要各国法律的确认和保护。

一、迁徙自由权的法律确认

迁徙自由的宪法保障,最早可追溯至英国1215年颁布的《自由大宪章》第41条规定:除战时以及对敌对国家的人民之外,一切商人,倘能遵照旧时之公正习惯,皆可免除苛捐杂税,安全经由水道与旱道,出入英格兰,或在英格兰全境逗留或耽搁以经营商业。

德国1919年的《魏玛宪法》第111条规定:一切德国人民,在联邦内享有居住和迁徙自由之权,无论何人,得随意居留或居住于联邦内各地,并有权取得不动产及自由营生之权①。

二战之后,和平成为世界主题,人民对美好生活追求的愿望更加强烈促进社会的恢复与发展成为各国竞相追求的目标,基于迁徙权在促进经济、政治以及社会发展中的重要作用,国际社会将迁徙自由权作为一项重要的基本人权予以关注。

1948年《世界人权宣言》第13条明确规定:(1)人人在各国境内有权自由迁徙和居住。(2)人人有权离开任何国家,包括其本国在内,并有权返回他的国家;

1951年《关于难民地位的公约》规定,缔约国应对合法居留在其领土内的难民,给予标准的待遇;

1966年《公民权利和政治权利国际公约》第12条对迁徙自由作了详尽规定:(1)合法处在一国领土的每一个人在该领土内有权享有迁徙自由和选择住所的自由。(2)人人有自由离开任何国家,包括其本国在内。(3)上述权利,除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德,或他人的权利和自由所必需且与木盟约所承认的其他权利不抵触的限制外,应不受任何限制。(4)任何人进入其本国的权利,不得任意加以剥夺。

1966年3月7日《消除一切形式的种族歧视国际公约》也强调了公民“在国境内自由迁徙及居住之权”②。

二、新中国成立后迁徙自由权在我国的变迁

在中国定居生活是民众生活的常态,尤其在森严的封建土地制度的控制下迁徙会使民众失去生活资料,所以在古代中国出现的迁徙人口多半是因自然灾害或战乱而出现的流民。在近代中国,因外强的入侵我国自给自足的自然经济解体。失去土地的农民流入大城市谋生。但是,近代以来中国特殊的社会性质及复杂的政治环境,不可能为人们迁徙提供稳定的社会空间,城市无力消化吸收大量的流动人口,迁徙自由也就无从谈起了。在新中国成立之后人民的迁徙自由经历了较为复杂的变化,是一个从有到无然后又逐渐松动的过程。我们将这个过程分为三个阶段加以论述。

(一)对迁徙自由权的肯定

1949年9月颁布的《共同纲领》和1954年9月通过的《中华人民共和国宪法》中均规定了我国公民有居住和迁徙的自由。在新中国成立的初期迁徙自由权是被肯定的,这项权利的确定在当时对于战后恢复生产,安定民心,开展土地革命有一定的促进作用。不过由于50年代我国经济、文化发展落后,新政权面临巨大的城市失业和社会秩序难以控制的局面,新政权为了维护国家安全和社会稳定,不得不采用户口管理,来限制公民的自由迁徙,因而在当时公民的迁徙自由在实现落实上有困难,仅仅是作为一项应有的权利在法律上加以确认,不能真正成一项现实权利。

(二)对迁徙自由权的严格控制

由于我国城市人口迅速增长,对于实行计划经济体制的新中国政府形了很大的就业和财政压力。为了控制农村人口向城市的迁移,1958年1月9日由全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》。条例确立了以常住人口为主,严格控制人口迁徙的原则。在1977年11月,国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》中,进一步明确指出:“严格控制市、镇人口,是党在社会主义历史时期的一项重要政策”,并对如何控制市、镇人口做出了具体而严苛的规定。1975年宪法取消了迁徙自由的规定。1978年修改宪法也没有恢复对迁徙自由的规定。在这个阶段里,我国公民本该拥有的迁徙自由权彻底消失。

(三)对迁徙自由权的相对允许

1979年十一届三中全会召开,确立了以经济建设为中心的基本国策。我国的经济制度开始改革,商品经济也开始迅速发展。我国的社会结构也开始发生变化,原有的户籍制度已经不适应这一变化需要改革。我国在迁徙自由的问题上开始松动。1984年10月国务院颁发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,规定:“申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定的住所,有经营能力,或在乡镇企业事业单位长期务工的,公安部门应准予落常住户口,发给《自理口粮户口薄》,统计为非农业人口。”1998年6月国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,除解决新生婴儿落户随父或随母自愿的问题,夫妻分居的户口问题,以及身边无子女的退休老人的户口问题外,对在城市投资兴业购买商品房的公民及其直系亲属的落户政策方面有所松动,充分体现了尊重人权的意识。2001年5月国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》,规定在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇内有合法固定住所,稳定的职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。户籍制度的松动,使迁徙自由在一定程度上得到了实現。但是宪法的几次修改都没有将迁徙自由权确认为公民的基本权利。

三、我国迁徙自由权变迁的原因分析

(一)我国迁徙自由权最初确立的原因

在新中国成立之初我国在法律上确立了公民的迁徙自由权。这时的中国刚刚结束战乱,人民都渴望回到自己的家乡,这个时候迁徙自由权的确立有稳定人心的作用;其次,在中国共产党所领导的抗日革命根据地,迁徙自由权一直都是得到确认的,所以《共同纲领》和《五四宪法》对迁徙自由权的确认并非突如其来;再次,1948年《世界人权宣言》将迁徙自由规定为一项基本人权。许多国家的法律肯定了迁徙自由,在这种国际氛围下,新中国借鉴国际上的惯例,在宪法中规定迁徙自由顺应时代的潮流,是与国际接轨的体现。

(二)我国迁徙自由权被控制的原因

随着我国人口的快速增长和在计划经济体制下对经济快速发展的渴求,我国取消了公民的迁徙自由权以适应当时的国情。

首先,我国是世界上最早进行人口调查并制定和执行一套严密户籍管理制度的国家,其基本功能是为分配土地、征发赋税徭役提供依据,户籍制度的效能直接关系到中央集权制的稳定性。古代中国户籍制度是一种刑事处罚制度的附属功能,而并非社会管理制度。从中国文化传统层面讲,中国古代的文化传统中缺乏自由价值,自由在总体上是被抛弃的。法的内涵几乎不涉及权利、自由,而仅仅是刑罚、禁令和约束的意思。且因专制制度确认与强化而形成的心理结构不可能随着新中国的建立而马上瓦解。在当时民众的思想中,法是阶级统治的工具,是阶级斗争的手段,注重的是法的暴力惩治功能,而没有把法律看作是公民权利的保障。

其次,实行计划经济体制就必然会对公民的迁徙自由进行限制。社会主义计划经济的理论否认劳动力的商品属性,既然劳动力不是商品,那么当然不能自由流动。个人因隶属于一定的单位或农村集体经济组织,故其调动迁移必须按照强制性的行政计划指标,并经有关组织和政府部门的审查批准才能实现。即使法律规定了迁徙自由,公民也是不可能实现这一权利的,人力资源的配置是利用强制性的行政计划来实现。计划经济条件下,所有的生产要素都是由政府统一计划调配,不存在按市场供求关系自由流通的问题,如不对劳动力进行控制就谈不上计划经济。所以,人口流动和迁徙在计划经济体制下受到严格控制是顺理成章的事。1975年宪法和1978年宪法没有规定迁徙自由均是这一社会现实的反映。

(三)我国迁徙自由权逐步恢复的原因

允许迁徙自由是中国社会经济发展的内在要求。党的十一届三中全会后实现了市场经济,农村实行了承包责任制,大量剩余劳动力从种植业中脱离出来,开始出现从农村到城市务工经商的民工潮,这些都说明严格控制人口迁移已经不适应社会现实。确立了市场经济体制的改革目标以来,中国出现了向工业社会快速转型的趋势,城市化步骤加快,人口流动的规模空前增大。附着在户籍制度上的其他各项制度已逐渐失去其原有功能,制度的负效应全面显现。为了适应新的发展要求,户籍制度开始松动,并提出了一些相应的改革举措,逐渐放宽对人口迁徙的限制,实践上相对默认了自由迁徙。

另一方面,公民权利意识的增强促使政府改革剥夺公民迁徙自由这一基本权利的政策。改革开放后人民的思想观念也在发生变化,从关注集体开始关注个人的利益。个人权利和自由成为民众关心的热点,民众的权利意识增强,民众渴望更多的权利自由。1982年宪法及此后的宪法修改,逐步赋予公民更多的权利和自由,但迁徙自由不在其中。随着大规模的人口流动,人们开始急切呼吁迁徙自由,要求在宪法中恢复迁徙自由。

四、迁徙自由权在我国确立的必要性

(一)确立迁徙自由权是我国自身发展的需要

1958年我国颁布了《中华人民共和国户籍登记条理》,并且建立了一系列与户籍制度相配套的制度,在客观上,限制了我国公民的迁徙自由,把我国的公民硬性的分为了城镇人口和农村人口。由于制度的限制,造成城乡分割,城乡差距越来越大,给社会带来了巨大的负面影响。第一,不利于城乡劳动力的合理配置。由于户口的限制,城乡劳动力资源不能合理流动,造成农村剩余劳动力闲置,不利于国家整体经济发展;第二,阻碍了我国城市化的进程。城乡分离的户籍制度限制了作为重要生产要素人的自由流动,阻碍了市场对资源的有效配置,从而延缓了城市化的进程,限制了经济的发展,是影响我国城市化进程的主要原因。第三,农村与城市差距过大,这不利于社会的稳定和均衡发展。

(二)确立迁徙自由权是切实保障人权的需要

迁徙自由是人的基本权利之一,是一种无需任何论证的自由权利。况且在我国由于户籍制度所硬性划分的城镇人口和农村人口在权利享有方面有很大的差距。农民没有自由选择居住地的权利,没有自由选择工作的权利,城里人依照户口可以享有住房、医疗、教育、养老、就业以及福利等保障。但是农村人口则不能享有这些福利保障,即使是进城打工的农民,只要没有城市户籍也依然不能享有这些权利。从平等、自由等人的最基本权利角度来看户籍管理制度是一种对农民不公正、不平等的制度。这种不平等的待遇,不利于我国和谐稳定发展,也有悖于我国宪法所确立的国家保障和尊重人权的精神。

(三)确立迁徙自由权是履行国际条约的需要

1966年的《公民权利与政治权利国际公约》中有关迁徙自由权的规范主要见于第12条和第13条。在条款中对公民应有的迁徙自由进行了充分的表述,并对实施的保障做出了规定。虽然我国宪法中没有“迁徙自由权”之条款,我国公民的迁徙自由并无法律的保障。但我国公民享有一定程度的迁徙自由权却是毋庸质疑的现实。我国已于1998年签署了《公约》,尽管全国人大至今尚未批准该公约,但是作为《公约》的缔约国,我们仍然有义务切实履行對《公约》的承诺,以《公约》为参照去实现公民的迁徙自由权。