浅议城市地下管线的现状与管理对策

叶建英

[摘要]城市地下管线工程,是城市的生命线。建立城市地下空间建设的秩序,维护城市生命线的安全运行,服务城市公共安全的目的,加强政府危机管理能力,需要加快政府行政资源的有效整合,并建立城市地下管线信息系统的有效利用。

[关键词]城市地下管线管理

中图分类号:TV5文献标识码:A文章编号:1671-7597(2009)1120087-01

城市地下管线工程,是指城市区域内新建、扩建、改建的各种地下管线以及相关的地下工程,包括给水、排水、电力、通信、有线电视、燃气、工业管道、热力、人防等几大类。随着经济建设迅速发展,城市交通、建筑等基础设施成倍增长,城镇规模日益扩大,由于地下管线属于隐蔽工程、只见投资不见效益等原因,使地下管线管理手段和水平滞后于城市规划建设管理,面临着前所未有的压力和挑战。

一、地下管线的管理与现状

(一)城市建设的迅猛发展导致地下管线的不断更替

一个城镇就像一个人,它要成长和发展。在成长和发展过程中,它的物质输送管,也随着一起发展。国外有的学者,通过对人类身体血液循环理论的发现,将四通八达、畅通无阻的道路比作人身体中的血液的动脉和静脉,而循环系统成为城镇结构中最中心的设计。城镇地下管线是该系统中的最基础最核心的部分,它是城市赖以生存的物质基础。

在城镇的生长过程中,各种能量必须要同时赋予,否则就像人缺少能量供应而变成一个无法动弹的人。城镇地下管线这些人造血管,不仅要配置合理,而且要发展稳妥。一个现代化城镇要发展,必须保证与发展一致的“动脉”建设相协调。城镇道路的建设、管线建设与两边的高楼大厦的需要,不是简单的敷设和配置,而是需要科学的论证和合理的安排。所以,城市的长大速度过快,地下管线反复地更替变化,地下的反复扰动,会直接影响到其它管线的安全。如果一个城市的地下管线发展是盲目的,没有详细的规划,没有一个科学的管理,将会引起一系列的矛盾和问题。

(二)城市各类设施的变化,让地下管线承受了压力

城市的道路,其功能主要是通行能力。在道路设计中应贯彻先地下后地上的原则、避免造成反复开挖修复的浪费。城市的道路一般都在水泥混凝土等刚性路面下。所以,综合管道的埋设深度与结构强度应满足道路施工荷载与路面行车荷载的要求。旧路扩建时,管线应按规划位置敷设。当不能按规划位置敷设且水平净距及垂直净距等又不符合有关技术规定时,应结合城市建设逐步改建使其符合规划要求。而且,各种地下管线的埋设深度与结构强度应满足道路施工荷载与路面行车荷载的要求。城市发展,随着道路拓宽,过去在路边的管线,跑到马路的中间;如果规划没有计划到,施工管理不严格,道路建设对管线维护监管不到位,客观上的物理干扰,将很大程度上,对管线承受产生了巨大的破坏压力。

(三)城市规划、建设、管理观念和行政能力还不能够适应变化的需要

政府对城镇地下管线的建设和管理是非常重视的。从全国来看,已经立法的有《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》,以及省市的《城市规划管理条例》、《城市地下空间开发利用管理规定》、《测绘管理条例》、《燃气管理条例》等。还有一系列相关行政管理的政策规章,保证政府依法行使相关的审批权利。但是,在城市地下管线工程建设管理中没有真正形成相互协调、操作方便、依法管理的机制,导致了城市化建设发展很快,而城市地下管线工程建设管理相对滞后的局面仍然存在。城市地下管线工程的规划审批、施工许可管理、道路挖掘审批、竣工测量备案管理等行政管理手段,处于相互职责和工作衔接的错位,其在时间和管理中的隔离,导致了行政管理上的缺陷。

(四)科学管理城市地下管网的意识比较淡薄

在当前城市化发展中,政府有关部门重建设轻管理的现象还比较普遍,城市地下管线管理上没有真正落实科学发展观的要求。每年道路建设、背街小巷改造时,新建改建的专业管线将近上百公里。由于工程建设时间紧,任务重,地下管线埋下后竣工完成就视为大功告成。政府部门也比较注重道路的通行,建设单位也注重任务的完成,所以竣工测量的管理相对滞后。

城市地下管线的管理各自为阵。竣工测量是城市科学管理的重要基础资料,城市地下管线要实现科学管理,基础工作是需要建立地下管线的信息,而地下管线的信息主要是竣工测量成果。一方面政府投入大量资金搞数字化建设,另一方面政府没有重视管线建设时的竣工测量,造成了地下管线科学管理的断层。纵观临安市各专业管线单位,都将各自的专业管线视为命宝。但是,事实上没有一家单位能够拿出真正完整、准确、科学的地下管线资料。

城市地下管线信息的作用发挥,是科学管理的前提条件。由于垄断行业的原因,又借口保密的需要,所以各地下管线垄断了自己的资源,配合和协调比较被动,妨碍了政府对城市地下管线的建设管理工作的有效开展。

(五)政府在地下管网信息管理上存在着严重的不对称性

地下管线的现状与科学管理的要求存在不对称。地下管线深埋地下,不借助档案资料很难把握其确切位置。因此,从这个角度讲,管好地下管线信息资源,对实现地下管网的科学管理,避免各种管线事故的频繁发生,起着至关重要的作用。目前,全国几乎没有一个城市能够拿出一份详尽的、与现状一致的、真正意义上的综合地下管网图。近些年,城市发展速度很快,道路、管线不断增加,但由于地下管网档案信息管理以及规划、建设管理措施不力,导致城市地下管线管理处于无序状态,在施工中挖掘地下管线,造成水电运转中断,煤气泄露甚至爆炸,交通阻断等事故屡有发生。据有关统计,我国每年发生管线和电缆破坏事故逾万起,造成直接经济损失约几十个亿。

城市地下管线成果与政府需求不对称。城市地下管线的普查的数字化成果,也是政府各部门需求的重要信息。在城市建设和管理中,城市建设行政主管部门、城市管理行政主管部门,在城市的施工许可、城市道路的挖掘、城市地下管线的维护等环节都需要利用地下管线信息。出于各自政府管理的职责需要,希望能够及时获得相关的信息资源。但是,这些地下管线工程信息由于没有实现统一集中管理,没有信息资源共享的机制,信息成为“孤岛”现象。不实现地下管线动态的建设和管理,城市地下空间的科学管理、公共安全管理,就缺少有效的保证。

二、对城市地下管线科学管理的几点思考

(一)首先要理顺管理上存在的矛盾

目前各城市在地下管线管理上,都有现成的法规和规章。关键的是城市政府在地下管线管理上,如何建立协调的管理机制、科学的管理手段、

规范的运行监督方式、开放的信息利用平台、严格的行政处罚措施。从而强化城市管线工程建设的规划、建设、管理的法定程序,理顺管理的关系,建立和谐协调的机制。建议成立城市管线工程建设管理协调委员会,统一协调政府各部门对城市地下管线的规划和建设管理,形成管线按规划建设,克服反复开挖道路和野蛮施工等现象发生。

(二)加强地下管线规划的龙头作用的发挥

地下管线规划是城市地下管线工程建设的依据,是科学管理的前提。一个城市的规划管理部门,必须严格按照城镇的总体规划,及时编制各种管线工程专项规划。并且要通过法定程序,将各种管线专项规划依据中华人民共和国城市规划法的要求,成为一种法定的不可以任意改变的执行依据。为了有效利用地下空间资源,城市的规划行政管理部门,应当超前管理,进行共同沟的规划,规划走入式和非走入式共同沟,将各类管线集中统一于一个走廊内,这样保证地下管线建设有足够的发展空间。

(三)城市地下管线信息资源实现共享

建立城市地下管线信息动态管理,是城市地下管线科学规划、建设和管理的基础。要实现这一目标,需要明确和解决以下几个问题:

1.进一步规范审批程序,规范城镇地下管线工程覆土前地下管线竣工测量。认真贯彻《浙江省测绘管理条例》,明确临安市全部地下管线竣工前的测量备案管理,让城市地下管线工程在竣工前,获得第一手准确的地下管线信息。

2.建设行政主管部门要协调建设系统的各单位,建立一个大的信息资源整合平台,让政府各部门能够在统一的系统平台上,最大限度地利用地下管线信息资源,克服信息资源建设和管理上的孤岛现象。尤其要加强地下管线信息资源的动态维护管理,让地下管线信息在城市科学管理,在政府公共安全管理,在政府提高行政能力上发挥重要作用。

(四)加大政府的行政管理能力

1.建设主管部门要加强管理。目前,由于政府的监管不到位,导致了各专业管线单位自行设计、自行施工、自行验收,这样容易引发野蛮施工、破坏地下管线。所以一定要有个行政主体来统一协调、管理、制约管线建设,加强竣工验收管理。建议,今后在道路建设中的管线建设,应该由道路建设单位统一协调管理。

2.需要加强城市规划的管理。城市地下管线规划审批和竣工后的规划验收还要进一步加强。满足规划审批对管线信息的需求,提高规划审批的效率和管理能力。

(五)积极推进共同沟建设

建议加强城市共同沟的建设,可以将除燃气管线外的所有管线,全部纳入共同沟,管线要铺设或者检修时,工作人员直接进入共同沟作业就行了,避免马路“拉链”现象发生。