我国失业保险保险制度存在的主要问题及相关对策

李静静等

摘要: 失业不仅是一个重要的经济问题,而且是一个十分敏感的社会问题,它直接关系一个国家的经济发展和社会稳定。目前我国的失业保险制度还处于发展阶段,有许多的不完善。文中就我国失业保险的现状进行分析,并给出相关对策。

关键词: 失业保险制度;问题;对策

Key words: unemployment insurance system;problems;countermeasures

中图分类号:F840·61文献标识码:A

文章编号:1006-4311(2009)11-0019-04

0引言

失业不仅是一个重要的经济问题,而且是一个十分敏感的社会问题,它直接关系一个国家的经济发展和社会稳定。从20世纪初开始,西方工业国家就开始通过建立失业保障制度,减缓失业对失业者及其家庭和社会造成的巨大压力和负面影响。随着社会经济的发展,各国政府对就业问题认识不断加深,失业保障制度在不断完善。

我国在建国初期实行过短暂的失业救济制度。1950年,政务院发布了《救济失业工人暂行办法》,保障了旧中国遗留下来的失业问题。但是1956年底三大改造完成,实行计划经济体制,统包统配的劳动就业制度,失业救济制度被逐步取消。20世纪80年代中期,为适应国有企业经营机制的转换和劳动制度的重大改革,保障职工失业后的基本生活,建立失业保险制度被提到改革的重要议事日程。至1986年建立失业保险制度以来,国务院先后颁布一系列失业保险法规,特别是1999年1月颁布的《失业保险条例》,明确了失业保险的主要政策,使我国建立起与社会主义市场经济相适应的失业保险制度。[1]

但是,目前得失业保险制度还处于发展阶段,有许多的不完善。本文就我国失业保险的现状进行分析,并给出相关对策。

1存在的问题

1.1 覆盖范围窄

自《条例》实施后,失业保险的覆盖范围比过去增大,但与我国丰富的劳动力资源和就业岗位有限的实际情况比较而言,失业保险的覆盖范围显得还比较窄。就我国广大农村的大量剩余劳动力而言,虽然现行的失业保险条例已把农民合同工纳入社会保险体系中,规定对工龄满1年以上、雇用单位已为其缴纳失业保险费的农民合同工,可由社会保险经办机构对其支付一次性生活补助,但对于大量进城打工的农民工,以及由于工业化和城镇化发展等因素造成的逐渐丧失土地的农民,只靠现有的一次性补助制度远远不够。进入 21世纪以来,进城打工的农民工约有9 400万人,在乡镇企业从业的职工约12 800万人,失地农民约2 400万人,将三者统称为农民工这一总数超过2亿人。[2]他们的失业保险问题没有得到切实的解决,急需进一步的研究解决。

此外,还有另一个未覆盖进来的主要群体——每年从大中专院校毕业走向社会的短期之内难以就业的毕业生。近年来,大学普遍扩招,民办高校基于国家的优惠政策,数量上在逐年的增加。大批的毕业生与人才市场的饱和状态产生矛盾,他们的失业保险和失业救助问题亟待解决。

1.2 统筹层次低

《条例》将统筹层次规定为在直辖市和设区的市实行全市统筹,其他地区的统筹层次由省、自治区政府确定,但要建立省级失业保险调剂金。在这样柔性规定下,全国有相当比例是县级统筹。地区之间经济发展状况存在的差异,使失业保险资金的运作地区之间“贫富不均”,既使短缺的资金没有得到充分利用,又使失业保险没有起到它应有的保障功能。同时,这一状况也不利中央政府对地方失业保险实施状况的全盘把握,不利于失业保险政策的科学制定。

1.3 失业保险待遇及保障水平

失业保险待遇的给付项目与给付标准是衡量一国或地区的失业保险水平的重要方面。根据国际劳工组织规定,失业保险金不得低于原工资的50%,失业救济标准和失业保险的比例约为2/3。但是由于我国将失业保险金的给付标准确定为最低工资标准以下,而目前各地最低工资标准约为社会平均工资的1/3,[3]因而失业保险金标准偏低,不能保障失业者的基本生活需要。据河南省总工会对6508名失业职工调查,有34%的人靠节衣缩食度日,20%靠亲友救济,只有3.3%人靠失业津贴艰难度日。基本的生活需要都没有保障,更不用说失业保险的另一个功能——促进再就业。保障水平偏低使失业保险没有充分发挥它促进社会稳定的功能。

1.4 失业保险基金的筹资费率偏低,基金使用混乱

1999年的《条例》虽然把失业保险基金费率提高到 3%,保险基金规模有了大幅增长,但支出在迅速增加。随着改革的不断推进,经济结构的进一步调整,市场竞争的加剧,使我国传统部门就业岗位消失较快、下岗人员和失业人员的不断增加,失业保险金的支出势必大幅增加,致使失业保险基金规模的增长赶不上失业保险基金支出的增长。失业保险基金的用途方面,国家没有严格统一的规定,致使许多地区失业保险基金使用混乱,造成浪费,对失业保险基金的用途进行结构性调整是十分必要的。

1.5 失业率统计不实,统计方法单一,影响失业保险的决策和管理

失业率是失业保险的基础性数据,是制定失业保险政策的基本依据。因此,失业率统计是否准确与及时,直接影响失业保险的决策和管理的水平。首先,目前我国失业率统计的数据,在可信度上较差,官方发布的失业率采用登记失业率而不是调查失业率,不能真实反映城镇劳动力的失业状况。例如:2008年12月,中科院称中国城镇失业率攀升到了9.4%,已超过7%的国际警戒线;而2009年3月人保部公布的数据是4.2%。学界和民间更有“2009年预计中国失业率是14.2%”,“实际失业率已达到33%以上”等惊心动魄的数字。[4]不少专家以自己的方式推算城镇失业率数据,高低相差很大,有的在10%以内,有的在15%以上,这样,使一个客观的基础性数据反而难以估计了。其次,我国普遍采用的失业率统计只有对城镇人口失业率的统计,广大农村地区被排除在外,统计本身存在缺陷。再者,统计方法较为单一,只有年度统计。显然,这些都不利于对失业问题的研究,不利于失业保险政策的制定和制度的及时调整,以及对失业保险的科学管理。

2相关对策

2.1 适时提高统筹层次,加大省级调剂力度,建立失业保险中央调剂金

我国失业保险基金在当前形势下,一个严峻的现实问题是统筹层次偏低。目前,相当一部分地区处于县级统筹状态,导致市级单位范围内都极有可能出现资金分配不均衡现象,因此必须适时提高统筹层次。以我国目前的经济及社会发展水平和失业保险的现状,失业保险首先应统筹到市级水平,然后逐步向省级统筹迈步。鉴于我国劳动力的地区流动,省级统筹的状态较为合理,既有利于失业人员的统一管理,同时作为一个政策性约束,也有利于防止本省劳动力的外流。

考虑到东中西部地区发展的不均衡,中西部地区失业负担重、基金不足的问题十分突出,有必要建立失业保险中央调剂金,在全国范围内实行失业保险基金地区间的调剂,保证这些地区基金的支付能力。中央调剂金的资金的来源一部分从各省市失业保险基金筹集,但主要的应当是通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施来筹集。

2.2 提高失业保险的给付水平

目前,我国的失业保险给付水平偏低,失业保险和失业救济没有严格的界限,在实际操作中,失业保险不能或不足以发挥其保障失业者基本生活的功能,更不用说其促进再就业的第二重功能了。我国将失业保险金给付标准定为最低工资标准以下,而各地最低标准约为社会平均工资的1/3,因而失业保险金给付标准普遍偏低。失业保险待遇标准的确定要以我国现阶段的具体国情为依据,同时吸取发达国家在失业保险方面的经验教训,制定一个合适的标准线。但是,需要强调的是将失业保险和失业救济比较明显的区分开来,其保障功能不同决定其保障待遇不同。失业保险的给付应与具体失业者的实际情况而定,能够保障其基本生活需要,同时为其再就业提供必要的服务。失业人员具体生活情况的核定可由失业人员原单位和所在地的居委会协助证明。

但是,失业保险的给付标准不应过高,要避免发达国家“养懒人”现象的发生。同时也应看到发达国家在失业保险立法上的合理做法,例如:德国失业保险规定,在失业保险金领取期间,每周可以从事最多15个小时的附加工作,如果每月的附加收入超过310马克(1998年),就要将失业保险金减发至一定数额。采取这样的措施既激发了失业人员再就业的积极性,也相应的减少了隐性就业,同时,使失业保险金真正用在困难的失业人员身上。

2.3 参照工伤保险,建立差别费率和浮动费率相结合的费率调整机制

工伤保险中根据不同行业和不同时期来确定收缴比例的差别费率和浮动比例相结合的做法同样适用于失业保险。差别费率的实施可以平衡由于不同行业、企业所面临的工作环境,可能发生事故和职业病的危险程度而造成的失业率的行业差别。浮动费率与企业内一段时期的具体情况相挂钩,例如,在金融危机这样特殊的大形势下,如果在失业保险方面实行浮动费率征缴就可以促使企业减少裁员,以缩短工时或挖掘内部潜力等方式企业内部消化富余人员。

2.4 建立农民工失业保险制度或失业救济制度

农民工的保障问题越来越引起社会的重视,但是,农民工在失业保障方面尚没有具体的法律及制度保障。一些学者主张为农民工建立单独的失业保障制度,而笔者认为不妥,把农民工单独列出,只能解决一定时期内的相关状况,但长远看,失业保障势必形成全社会范围的统筹。

政府应该从农民工群体的实际情况出发,遵循城乡有别,地区社会经济发展有别等原则,建立适合农民工的失业保险和失业救助制度。在失业保险待遇的核定中可以把农民工划分为两个部分,一部分是在城市已经工作相对稳定,有长期固定住所,长期在城市居住,这部分农民工的失业保险应划入城市失业人员统筹;另一部分是农闲时在城市短暂工作,农忙时就回农村,在城市无长期固定住所,这部分农民工的失业保障主要以失业救助为主。这样的划分有助于切实保障农民工群体的利益,也有利于整个失业保险体系的逐步统筹。

2.5 完善失业统计指标体系

我国目前广泛采用的失业统计指标是城镇登记失业率,这一统计指标由于其自身的缺陷不能真实反映出失业状况,统计指标应该改为采用调查失业率。南京理工大学经济管理学院院长恢光平对记者说:“登记失业率和调查失业率相比,调查失业率更接近实际的失业状况,因此,应加快全口径的调查失业率取代局部性的城镇登记失业率的步伐,否则,现在的失业数据很难成为领导经济决策的依据。”

反映失业这样一个复杂的社会经济现象,只用一个指标无疑是过于单薄,所以,必须逐步建立起一个完善的失业统计指标体系。首先,应当统计不同口径的失业率。其次,我国现在的失业率统计只有年度数,季度数和月度数都很不规范。统计间隔过大,不利于失业问题的深层反映以及对失业的预测。因而,应建立健全季度和月度的失业统计制度。

2.6 加强对失业保险基金的管理

首先,应规范失业保险经办的业务流程,严格申领经办条件,从源头上阻断某些失业人员对失业保险过度依赖,除非有稳定收入,否则一直等待,对临时或公益性岗位不感兴趣的现象。其次,要做到应发尽发,又要防止不合理支出或超支。再次,在确保失业人员基本生活的基础上,应加强对失业人员再就业的服务,适当加大失业保险基金在再就业服务上的支出。