浅析食品安全中的政府责任

宋 慈

摘要本文以“三鹿奶粉事件”为例,对食品安全中的政府责任问题做了简要的分析。

关键词食品安全政府责任三鹿奶粉事件

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-180-01

食品安全属于市场规制法调整的范畴。政府处在关系人地位,不是当事人。但政府“既然是这一法律关系的关系人,对强势主体享有规制监管的权力,对弱势群体负有保护的义务,因此,应当对自己的行为承担法律责任。”

一、政府对食品安全负有监管义务

在立法上:(1)我国《中华人民共和国食品卫生法》规定:第二条、第三条、第三十二条、第三十三条。(2)2004年9月1日发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》。在理论上:(1)现代责任政府理论认为,作为责任政府,必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求,并积极采取行动加以满足。豎(2)政府作为市场规制法律关系中的关系人,是经济管理的主体,在市场规制法中承担规制监管强势主体,保护弱势群体的职能。豏这里的职能并不仅仅是权力的赋予,更是义务的要求,政府要在经济活动中尽职尽责地维护社会利益。具体到本案,政府应对公众的食品安全承担责任,维护消费者的生存权、健康权,至少保证消费者买到的食品对身体无害。

二、政府未尽监管义务的责任

(一)政府未尽监管义务应承担责任

第一,现代责任政府的理论指出,政府应对社会公众履行义务,并在未尽义务时对公众承担责任。政府在完成职责后,如出现差错或损失,应承担道义上的、政治上的、法律上的、行政上的责任;选择正确的责任形式,做到罚当其责。豐第二,1万多吨奶粉召回的压力,可能面临的患儿疾病索赔,或将直接导致三鹿集团破产。豑全国首例状告三鹿奶粉的民事官司中,受害男婴的父母向两被告石家庄三鹿集团股份有限公司以及中国奶业协会索赔高达90万元之巨。豒如果按照这样的情况继续发展,三鹿集团很有可能资不抵债。因此政府负担责任对保障消费者的利益是有很大益处的。第三,政府承担赔偿责任也会对政府的违法行为起到警示和预防作用。

(二)政府责任的类型

1.依据责任性质,政府应承担经济法责任。经济法责任是个体对社会的责任。豓本案中政府面对的受害者是弱势群体,是不特定的多数人。符合“社会”的抽象概念。客体上政府侵害了社会利益。行为上,存在侵害经济法法益的行为。这里政府承担的既不是普通的民事责任,也不是行政法领域的国家赔偿责任,因为这些责任在主体上,都是个体对个体的责任。

2.依据责任内容,政府应承担立法责任和执法责任。(1)立法责任:我国法律并未对立法责任做出明确规定,然而根据世界各国的立法现状,立法责任的明确规定是大势所趋。在此处提出,引起关注是有必要的。根据行政法的基本原则,行政权的存在与运行都必须依据法律、遵守法律。《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》和《产品免于质量监督检查管理办法》中规定的“免检产品”许可制度没有法律依据。《产品质量法》第15条规定,对产品进行监督检查是法律赋予国家质量技术监督局的一项行政职权。根据职权与职责相统一原则,无法律根据,质量技术监督局不能自由决定放弃其职权,免除或部分免除自己的行政职责。而国务院发布的《决定》以及国家质量技术监督局发布的《办法》规定了质量技术监督部门可以对某些产品实行免检。“实行抽查”和“实行免检”是两个不同的概念。“产品免检”实际上是在一定时间内免除或部分免除了政府部门的行政职责,是对《产品质量法》有关规定的变更,明显违背了法律效力的位阶性。因而,《决定》和《办法》中有关“产品免检”的规定是无效的,其不具有法律效力。豔因为三鹿奶粉为免检产品,所以质检部门以此为由未对其进行必要的监督检查。这无疑是此次食品安全事故发生的原因之一。按照法理考虑,政府应负立法责任。(2)执法责任。新西兰总理海伦·克拉克周一表示,恒天然在8月得知三鹿奶粉遭污染後,即要求全面公开地召回所有受波及产品,但却遭到阻挠。他们数周来一直在要求进行官方正式召回,但是中国地方当局一直不采取行动。在地方层面上,我认为第一反应就是试图掩盖它,不予正式召回。豖如果新西兰总理海伦·克拉克所言非虚,则我们可以看到我国地方行政机关在这一实践中严重的不作为行为。地方行政机关作为中国政府的代表,行使政府赋予的公权力。当其不作为的行政行为损害了弱势群体的利益时,政府理应为其行为承担责任。这一责任的承担可由该地方行政机关代表政府承担。

三、政府责任的特征

(一)此次事件中政府的责任承担形式应主要为赔偿损失

因为单纯的赔礼道歉等方式并不能使受害者的损失切实地得到弥补,而限期履行也为时晚矣。所以,这里,最为公平正义的责任承担方式即为政府承担实际的赔偿责任。

(二)赔偿责任不具有惩罚性

与经营者责任相比,政府责任制具有补偿性。因为其赔偿责任由国库支付,规定惩罚性责任无疑会极大的加重纳税人的负担。

(三)政府与经营者应在补偿的范围内承担按份责任

在此次奶粉事件中,政府主动地承担了部分责任,即患病婴幼儿医疗费用的责任。但对于受害者其他损失的赔偿,应当继续承担赔偿责任。在责任的分担上,可借用民法侵权理论中的共同侵权理论,比照间接结合的无意思联络的数人侵权行为的责任承担办法承担责任。也就是说,按照此理论,可以认为政府与三鹿成立了“多因一果”的侵权行为。具体分析,“多因一果”侵权行为的特征主要包括:2个以上侵权主体;分别实施了不同的过失行为;不存在意思联络;各侵权主体的单独行为不能导致损害后果的发生;偶然连接因素均为损害后果发生的不可缺少的因素。而此次事件恰恰符合这些特征。因此,政府应与“三鹿集团”在补偿部分中承担按份责任。对于经营者的惩罚性赔偿责任,应由其自己承担。如果企业因破产等原因不能足额承担自身的赔偿责任,则政府可能会对受害者主动为一些给付行为,但这一不属于我们在此处讨论的内容。

(四)这项责任应以政府主动承担为主

但这种主动承担并不是垫付,而是在补偿范围内承担了赔偿责任。当政府不主动承担时,相关主体有权利进行起诉。对三鹿奶粉这种权利义务关系较为明确或存在急迫性的案件,法院应依职权裁定先予执行以保护受害人的生存、健康权。