行政程序目标模式立法研究

刘雯雯

摘要目标模式是行政程序立法中的一个最抽象的,同时又是一个最基本的理论问题。本文认为目标模式集中体现为行政程序的立法宗旨及整合规则。

关键词行政程序目标模式立法研究

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-149-01

著名行政法学者罗豪才教授认为:行政程序法目标模式是指“各个国家行政程序法根据所要达到的目标而形成的总体特征。立法机关可以按照自己的目的进行选择,强化某一方面的作用,这种选择将使一国的行政程序法形成一定的目标模式。豍应松年教授在其主编的《比较行政程序法》一书中进一步阐述了这一观点,认为“目标模式是指一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及整合规则,以及由此呈现出来的总体风格和特征,是行政程序法价值取向或价值模式的法律化。”豎据此,笔者认为目标模式集中体现为行政程序的立法宗旨及整合规则。

一、行政程序目标模式的划分种类

我国关于行政程序法目标模式的种类主要有以下几种观点:

第一种观点:认为目标模式包括控权模式、效率模式和权利模式三种。豏所谓控制模式是以控制下级行政机构防止其偏离统治阶级意志为目的的模式;效率模式是以提高行政效率为目的的模式:权利模式是指以保障个人、组织权益为主要目的的模式。

第二种观点:认为行政程序法目标模式可分为保权模式、控权模式和效率模式。豐控权模式的宗旨是限制和制约行政主体行使职权,防止行使主体滥用行政权力。保权模式的宗旨是以行政相对人在行政程序中的程序权利为重心。效率模式行政程序法的宗旨是提高行政效率,它是基于行政管理对效率的要求而产生的。

第三种观点:认为行政程序法的目标模式可分为公正(权利)模式、效率模式两种。豑公正模式是指通过一系列监控行政权行使的制度来防止和控制行政权的滥用,从而达到保障相对人权益的目的,在此基础上设定行政程序法,并形成相应的程序体系。效率模式是指以促进和提高行政效率为宗旨,侧重于通过行政程序促进行政机关合理高效地进行行政管理活动,在此基础上设计行政程序,并形成相应的行政程序体系。

第四种观点:将行政程序法目标模式与行政程序法价值模式放在一起探讨,提出行政程序法目标模式可分为维护模式和保护模式。

目标模式的划分不是以“保护公民权利”和“提高行政效率”中选择哪一项为标准,而是以侧重哪一方面为标准,也即所谓的以首要目的为划分标准。豒因为公正与效率作为行政程序法追求的两个目标,虽然具有一定的对立性,但并不具有绝对的排他性。“公正的程序规则可以维护公民对行政机关的信任和良好关系,减少行政机关之间的摩擦,最大限度地提高行政效率。”

二、我国行政程序法目标模式选择

行政程序立法应以实现公正与效率的适度平衡为价值目标。正如西方法谚所讲,迟到的正义为非正义,无效率的公正等于没有公正。不公正的效率也不是我们所追求的效率。二者相冲突时,应本着达到最佳、最优原则,在不根本违反其中一个目的的同时,实现另一个目的。

(一)就理论而言,公正与效率作为行政程序立法的双重目标,单独强调某一方面都是片面的

在行政程序法目标模式上公正与效率作为一组相对而存在的概念,它们之间的矛盾是客观存在。但是,我们应注意公正与效率在行政程序中都是不可或缺的部分,没有效率的行政程序和没有公正的行政程序同样是令人难以想象的。兼顾公正与效率的行政程序“可以维护公民对行政机关的信任和良好的关系,减少与行政机关的摩擦,又可能最大限度地提高行政效率”。豔随着政府统治职能向社会管理和社会服务职能的转变,人们需要行政机关积极有效行使其职权。所以公正与效率之间在行政程序领域并不存在绝对的排他性,“行政程序最基本的方针是研究如何设计一个使行政机关官僚武断的伸手过长的危险减少到最低限度的制度,同时保持行政机关进行有效活动所需要的灵活性。

(二)就中国现状看,也应采取权利保障兼顾效率模式

一方面发展市场经济,建设社会主义法制国家,需要加强对公民权利的规定,扩大公民对行政的参与,通过行政公开、听证等制度,保证行政的公开、透明,以公民的权利制约行政权力。另一方面现行的生产力发展水平和市民社会的不发达,决定在向市场经济转变的进程中需要强化政府(行政机关)的社会管理职能和社会服务职能,提高行政效率。同时不能忽略的一方面随着市场经济的发展,人们的观念较之计划经济发生了很大的变化,公众的权利意识、主体意识和公民意识开始被唤起,传统的义务本位的价值观念逐渐向权利本位价值观念转化,为公民程序权利的保护提供了社会基础。

(三)权利保障兼顾效率模式也是行政程序立法的发展趋势

就目标模式而言,九十年代制定的葡萄牙、韩国行政程序法在立法风格上,显示出融合的趋势,较之德国、美国等国家,其效率模式或权利模式的色彩相对淡薄。所以,从目前各国行政程序法立法趋势来看,两大模式出现逐渐融合的趋势。

综上所述,根据我国的实际情况,行政程序法的目标模式应当兼顾对合法权利的保护与行政效率的提高。为了加强公民的民主、法治意识,需要保障权利;但是我国生产力发展水平不高,公民权利的保障如果脱离社会利益而过分强调,就会影响经济发展速度,不利于社会生产力的发展。因此,也要把效率放在非常重要的位置上。一方面使行政活动能保持其一定的迅捷和灵活,另一方面为程序的参加者提供了一个充分表达自己意见和利益的足够的空间,在这里相对人能够为实现其利益最大化进行选择。