《突发事件应对法》实践对策分析

张彧通

摘 要: 根据作者以问卷与访谈的形式对2008年年初南京大雪灾中政府应急措施进行调研分析所得的数据结果,重点阐述《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)的立法特色以及实践中不够完善之处,通过分析美中不足之处,提出几点改进的对策。确权不到位、协调机制不清晰、领导机制不具体等问题是中国突发事件应对法律管理制度中现存的比较突出和尖锐的问题。应当根据《突发事件应对法》的精神,再制定行政法规等规定,完善中国的突发事件应对法律制度。

关键词: 突发事件管理制度;法律不足;危机意识

中图分类号: X507

1 《突发事件应对法》的立法特色

该法的特色主要在于:重在预防、关口前移;既授予政府充分的应急权力,又对其权力行使进行规范;对公民权利的限制和保护相统一;认识到问责制度对提高处置突发事件效率的意义;突发事件应对制度的相关观念及概念的变化,体现了立法机关以及政府相关部门观念的逐渐转变。

2 《突发事件应对法》在实践中的不成熟

(1)领导机制不具体。

我们调研发现,南京市很早以来就成立了扫雪防冻指挥部,负责每年入冬以来的扫雪防冻任务,并且形成了惯例,在处理此类气象突发事件时相对熟悉。设立突发事件指挥部不是《突发事件应对法》颁布以来才有的事情,而是各地方在常年处理突发事件的过程中所形成的。所以《突发事件应对法》应当着眼规定的领导机制是将领导机制细化,将权力、权利、义务等以制度化的形式确立下来。而该法仅仅规定:“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人……组成的突发事件应急指挥机构,……根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构……”。

通过与南京市扫雪防冻指挥部李宜武副指挥长的交谈,我们发现南京市每年的扫雪防冻预案尽管常改常新,但是并没有将各组成部分的职能规定细致,尤其是没有将指挥部成员的权力、责任固定下来。只是在每年召开的扫雪防冻协调会上由指挥长(副市长级)、副指挥长(市容局副局级)进行分配,更多强调的是由指挥部分配任务,而非各自履行法律规定的自身职权。权能不清可能会造成工作人员不明了份内职责,导致在突发事件发生时缺少自救意识和自救方法,造成损失。同时可能会造成官员的滥用权力,也不利于民众利益的保护。

由于中国传统以来都有过分重视行政的习惯,形成了出现事件首先大家开会讨论一下,然后采取对策应对。这种方式往往会错失突发事件应急处置的最佳时期,例如震后72小时“黄金时间”。拿今年大雪灾为例,一台大型扫雪设备在经过层层协调之后才加入南京长江大桥的除雪任务中。这延缓了南京城内外交通进出恢复便利。

从另外一方面来看,突发事件的应急制度在一定程度上需要经验积累以及前人总结。突发事件的不确定因素太多,因此领导机制不细化反给予了决策者灵活决策的空间,在一定程度上有利于突发事件的应对处理。

这两个方面的原因造成制度的未细化,却在实践中可能带来危害。因为决策者们的每一项关于突发事件处置的决策关系到的都是群体的利益,最终落脚点是社会公共利益。如果没有赋予决策者自由裁量权,瞬息万变的灾害将侵吞社会的财富;如果不对决策者进行限制、过于自由也不利于保护群体利益。《突发事件应对法》只是规定“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,其办事机构及具体职责由国务院规定。”根据该条,国务院应该制定相关的行政法规,进行确权。

(2)协调机制不清晰。

政府的各个职能部门在突发事件应对时的协调往往会出现问题。现代的政府部门之间工作内容具有相对独立性,突发事件的产生涉及多个职能部门,这就必然需要政府部门之间的相互配合。在平时,只要处理自己的问题而不用顾及其他;在进行合作时,如何协调却成为了一大问题。在今年年初的大雪灾中,南京市的各个部门虽然在扫雪防冻指挥部的统一领导之下,分工进行工作,但协作不畅导致一些环节出现问题:比如说调运扫雪装备的车辆往往不能第一时间赶赴除雪现场。究其原因,在于缺乏制度层面上较为详尽的规定,缺乏各地相应制定的详细的应急预案,缺乏实践中熟练的配合演练。根据《突发事件应对法》的规定:“突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令,配合人民政府采取的应急处置措施,做好本单位的应急救援工作,并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。”实践中,各地政府应该根据本地的实际情况制定更加具体的地方性法规,各相关部门也应当根据国家设定的应急预案样本制定相关详尽的预案以供参考。

(3)技术支持、物资储备不到位。

应急技术支持对于不论是自然灾害还是突发事故都必不可少。由于现代社会公共危机的复杂性和危害性进一步加大,先进的技术手段成为了必须。我们在进行调研的时候发现,在对长江大桥进行的除雪过程中,虽然拥有进口高级扫雪车却没有能够发挥其作用,最后撤离了大桥。这造成了资源的浪费,同时也延误了突发事件的应急处置。另一方面,技术的支持是应对突发事件是高效率的基础,不能不引起我们的重视;另一方面,关于技术方面的投入不当,反而会使政府难以运用各种先进技术进行高效率的突发事件快速处理。问题就在于怎样使得必要的技术支持能够时刻保持状态。而不致今年南京在处理大雪灾的时候出现扫雪装备年久失修的现象。

经过我们的调研发现,南京市受雪灾影响最大的就是道路交通情况。在南京大雪的第一天,全南京用于扫除道路积雪的工业用盐告罄(只是撒在桥梁、隧道、陡坡等地段),后来紧急从安徽等地调运才保障了南京扫雪的顺利进行。这在一定程度上暴露了应急物资储备不足的问题。在大雪灾这种跨省市、影响地域极广的突发事件面前,从外部调运的这种补救措施显然不是最佳的方法。当然,物资的储备与保管在平时也是一个问题。一方面,储备不足、保管不当会造成“巧妇难为无米之炊”;一方面,囤积过多的应急物资其保管又会花费不菲。

不论是统一指挥的领导机制还是复合型公共危机管理的协调机制,都应该将其变成突发事件应对法律制度中制度化的东西。制度化的优点就在于用文字的形式固定权力、权利、义务,使得行政机关能够做到“有法可依,有法必依”。这是法治社会的基本要求,只有在法律的规范下政府下才能正确有效地进行危机管理。《突发事件应对法》为地方政府进行公共危机管理提供了法律支撑。同时这类具有指导意义的东西不能没有具体的规定,否则会造成实践运用中的脱节。我们认为,将突发事件的一些重要的原则进行制度的细化、进行“度”的把握、进行法条层面的确认的好处是显而易见的。它帮助我们在解决问题的过程中,能够更加的有效率;并且使得官员不能恣意妄为,保障了民众的集体利益;不论是从法律制定的角度还是从适用法律的角度都能够体现立法的宗旨。

3 应对对策的建议

(1)制定行政法规,界定官员权能,明确协调机制。

没有将其职能通过法律的形式固定到法律中去,与该法宣示的确权、限权的原则与立法特点互相矛盾,这可能会为官员滥用职权提供机会,将会不利于保障民众的生命财产利益。即使没有实行危害他人权益的行为,其自身的错误行为(比如一些错误的决策)也可能会被其解释为合理行为而逃避责任。同时,明确职责,在事件发生时就可以视其是否是作为,这也成为了依问责机制进行问责的根据。

在依照《突发事件应对法》相关精神制定地方各部门的具体规章时,也应当将部门之间的协调机制划分清晰。可以由省市一级制定专门的协调机制指导意见,也可以将协调机制的设立放在各部门的预案中,以便发生情况后立时适用。在规定中,必须要强调日常的协调演练,并且以事后问责的形式(若在事件发生后出现问题,追求平时没有认真贯彻规定的官员的责任)强调日常的重要性。

(2)将“重视技术”从观念转变成行动;将“物资储备”从松懈转变成常规。

各地政府都普遍意识到技术在处理突发事件中的重要性,可鲜有做到位的。究其原因是不作为:疏于对于关键装备、高技术装备的平时养护,装备无法保持在应有的工作状态。拿南京而言,即使是百年一遇的大雪,扫雪车买回来就是要用的,应当在每年的固定时间里调试、适用,保障其效能。

同样的问题出现在物质储备中。一方面应该根据南京地区历史上的降雪量结合城区特点,稍微多一些的储备用业用盐,以保障在使用时没有障碍,不会短缺。在保管时,也应该有专门机关、专人保管。只有这样才能形成常规,常备不懈。

(3)增强危机意识,提高防灾救灾水平。

基层各部门往往主动自救的意识不够强,并且对于《中华人民共和国突发事件应对法》的相关内容知之甚少。基层的行政机关没有主动进行防灾救灾的意识。由于自上而下的防灾意识薄弱以及处置措施的滞后性导致了首次突发事件的严重损失。成本意识不强烈,在平时预防以及事后处理时往往不考虑成本因素,总会造成资源的浪费,导致防灾成本大幅上升,使得资金日趋紧张。同时,相关部门也没有成立相应的成本核算组织进行预防、处理的成本核算,算出最低的成本,从而有助于整个社会的突发事件处理。

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