论现行农地产权制度改革研究重心的转移

雷 飞

摘 要: 运用产权理论并结合我国的基本经济制度和体制,对我国现行农地产权制度改革模式进行评析,得出对现行农地产权制度改革研究的重心偏于农地所有权归属的问题,接着说明其不合理性;并提出研究的重心应转移到从产权功能的角度来理解产权,通过对农地产权各权能合理的分解和重组来克服农地产权制度在运行中出现的缺陷,提高其运行的效率。

关键词: 农地产权制度;产权归属;产权功能

中图分类号: F301

1 产权的一般理论

1.1 产权的含义

产权起源于原始的财产归属性质与秩序,与财产关系的形成和演变紧密地联系在一起。它是一个复杂的概念,具有多种含义。目前对产权范畴及其基本理论的研究形成了多种学派观点,归纳起来有以下三种:一是产权功能论,其代表人物德姆塞茨认为“产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们能够帮助一个人形成他与他人进行交易的合理预期”;他进一步指出“所谓产权,是指使自己和他人受益受损的权利”。二是产权权利复合论,这种理论认为:“产权就是所有权,它是某个主体拥有作为财产的某个客体所得到的在法律上的承认和保护”;或者认为所有权是产权的核心,产权是以财产所有权为核心的多层次系列财产权利的组合;三是产权体系论,认为产权是包括所有权在内的一组权利束,认为产权是由占有权、使用权、收益权、处分权以及由些衍生的各种权利所组成的。

产权的完整与否一般有三个衡量标准:(1)所有者具有的排他使用权;(2)所有者具有的收入独享权;(3)所有者具有的自由转让权。产权结构效率高低的判断标准一般为:是否能为在它支配下的人们提供将外部性较大地内在化的激励。

1.2 农地产权制度的含义

农村土地产权制度是人们在一定条件下,因农村土地的所有权、使用权等权益而发生的所有关系的总和,是对土地资源内含的各种权利的设置以及关于这些权利的分配、享有、转让的规则,它包括土地所有权制度和土地经营权制度两个方面,土地产权的多元性决定了土地权利的可分割性和可分配性,它涉及到附着在土地上的多种权利的划分问题,具有保障、激励、配置、约束四个功能。

2 现行农地产权制度改革模式思路评析

2.1 土地国有化

这种模式认为目前现行的农村土地集体所有制是虚无的,实际上是不完全的国有制,从而造成农村无政府状态、土地投机严重。持这种观点的学者认为明确集体土地所有权归国家所有可以很好的解决以上问题,而农地的使用则采用国家租赁农民的方式来解决。

虽然土地国有化有一定的优点,但笔者认为实行比较困难。原因首先是无论国家通过收购方式还是强制收回的方式达到土地国有化,都存在着巨大的交易费用,这是当前国家所无法承担的;另外,即使集体土地归国家所有了,国家仍得将集体土地委托给地方政府经营管理,这也存在巨大监督成本,而且也有可能造成土地所有权主体的更加虚化。

2.2 土地私有化

这种模式主张集体放弃徒有虚名的所有权,将土地集体所有制变为农民土地所有制,对于土地使用权、收益权、处置权,则通过国家立法进行管理,保证农民拥有完全的土地使用权和处分权。土地私有制的优点在于可以消除土地乱占滥用以及土地使用中的投机行为和短期行为。

然而,笔者认为,尽管土地私有制在部分西方国家显示出良好的经济绩效,但是产权制度的安排,除了受经济功能影响外,还受一国政府的偏好和意识形态的影响,在我国现行的社会主义经济体制框架下,土地私有化明显是行不通的。

2.3 完善土地集体所有制

提倡这种模式的学者认为,中国的土地集体所有制是具有路径依赖性质的,改革不能从所有制本身出发,而应从制度的完善出发。但对于具体的产权安排则存在两种不同的意见:一种认为其首要任务是明晰集体土地的产权主体,既集体土地应归乡(镇)、村、村民小组中的哪一级所有;另一种认为要撇开农地所有权归属不管,应从产权权能的重构来完善现行农地产权制度。

从产权的不同含义可见,产权是一个涉及面广而且复杂的概念。但也正是因为其涉及面广,才给不同的学者提出不同的产权立论提供了空间。提出以上三种模式的学者就是从产权权利复合论的角度来对产权的内涵进行理解,都认为所有权是产权的核心。他们认为,现行农地产权制度中的农地产权主体模糊是造成我国农地产权制度运行当中种种问题的根源。他们据此认为,改革我国现行农地制度,其核心就是明晰农地的所有权主体,认为只有明晰了农地产权主体,才能算是真正意义上的产权制度改革。因而,当前大部分学者的研究只局限于对“集体”的内涵和外延应如何确定,在农地应该归哪一级集体所有等问题上纠缠不清;或者从制度本身对农地的集体所有制进行全面的否定。从产权的一般理论来看,这本身没有什么错误。因为产权的一般理论在对有关产权对制度的作用和制度的运行的探讨时,认为产权主体明晰,产权得到严格的界定,资源才能得到最有效的配置。但是,产权制度的变迁是要受到制度环境的约束的,产权制度作为上层建筑,必须根植于其国家客观实际,必须符合国家基本经济制度。

3 现行农地产权制度改革研究重心的转移

3.1 研究重心转移的理论基础

众所周知,我国是社会主义国家,生产资料的社会主义公有制是社会主义国家区别于资本主义的最基本的特征,这也是我国基本经济制度。土地是三大基本生产资料之一,因而农地的产权安排必须基于公有制体制的框架内,也就是说农地产权制度安排不仅要考虑效率,而且更要考虑公平,必须保证农地为广大农民集体所有,任何农地产权制度改革的研究如果脱离农地集体所有这一个最基本的前提去讨论农地产权归属,在现时的中国是不实际的。因此,我们现在所要做的是在坚持农地产权集体所有的前提下来研究如何克服其缺陷、提高产权制度的运行效率,而不是纠缠于农地产权归属问题上,所进行的农地产权制度改革才能取得实质性的进展。笔者认为,目前研究工作的重心应该放在产权权能分割和重组上,产权的功能立论者可以为我们提供一个很好的思路和理论基础。

事实上,现代产权经济学关于产权讨论,多是以产权的功能为逻辑起点的。在学术界被广泛认同的德姆塞茨关于产权的定义,本质上就是从对产权的功能和作用的理解来定义产权的。除上面所说的“产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们能够帮助一个人形成他与他人进行交易的合理预期”;他还进一步指出:“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”。这就表明他并不是抽象的定义产权,而是将产权理解成为是由不同权能所组成的“权利束”,并从功能上对其权能进行分解和重组,将产权归结为一种协调人与人之间的社会工具,而有效地将“外部性”“内在化”。著名的华人学者张五常先生也认为私人产权包括私有的所有权、私有的收入享受权和自由的转让权,其中“所有权”是无足轻重、可有可无的,仅是一种抽象的存在,理解产权需要将其分解,定义产权需要从其功能入手。这些都为绕开农地所有权归属来探讨现行农地产权制度改革提供很好理论基础和理论指导。

综上所述,笔者认为应从产权功能的角度来理解现行农地产权制度改革下的产权内涵,也就是坚持农地集体所有的产权安排不变,把研究的重心放在如何对农地产权各权能进行合理的分解和重组来克服农地产权制度在运行中出现的缺陷,提高其运行的效率;着重解决产权改革“能怎么样”的问题,而不是解决产权改革“是怎么样”的问题,逐渐从“所有权归属争论”转到 “权能重构研究”上来。

3.2 研究重心转移的现实分析

现代产权经济学对公有产权的批评主要就是从其排他性出发的,认为这种产权安排的最主要的缺陷在于其产权的排他性不强。我国现行的农村土地集体所有制是一种更具有自身特色的公有产权形态,它的排他性不强最突出的表现有两方面:一是由于农地所有权主体的模糊,造成当前很多农村土地实际掌握在地方政府手中,地方政府对农村土地拥有绝对的控制权;二是农民产权权利的残缺,农民不是农地产权的直接主体,仅仅是土地使用权的直接主体,这在很大程度上限制了农民的排他使用权和自由转让权,以及从土地中获得的收益权,而且法律上对农民权利的保护欠缺。事实上,正是地方政府具有的过大权利和农民产权权利的残缺,对农民土地使用权的过多干预和任意侵蚀,才造成现行产权制度中的随意调整农民承包的土地、缩短承包期限、中止承包合同、收回农户承包土地高价发包、非法征用土地、侵害农民土地使用权等问题的发生,也就是说土地集体所有导致的地方政府具有的过大权利和农民产权权利的残缺是农地产权制度运行失效的根源。

按照Y•巴泽尔的观点:私人产权对私有制成分与公有制成分是同样必要的,这两者的区别并不在于是否存在私人产权。它们的区别在于采用何种组织形式,特别是给予生产者何种刺激和报酬。因此现行农地产权制度改革的研究重心必须着眼于如何淡化和弱化地方政府在农地管理中过大的权利,遏止地方政府对农民土地使用权的过多干预和任意侵蚀;通过产权权能的分解和重组,赋予农民具有独立意义的、具有严格排他性的土地使用权及其相应占有、经营、处分、收益等权利,并从法律上对其进行严格的界定和保护,使做为“弱势群体”的农民能够抵挡外来的侵蚀和维护自己的合法权益。

4 结语

农地产权制度改革是处理好我国“三农”问题的重中之重,几年来这方面的研究成果也层出不穷,但是目前仍未取得实质性的突破,其根本的原因在于研究重心的偏移。这迫切要求我们要结合实际,从产权功能论的角度来理解现行产权制度下的产权内涵,把研究的重心放在如何通过农地产权权能的分解和重组来克服农地产权制度在实际运行中出现的缺陷,提高其运行效率,才能使我国农地产权制度改革取得实质性的进展。

参考文献

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