新“拆迁”条例之若干问题思考

周 玉

摘要国务院法制推出《国有土地上房屋征收和补偿条例》(征求意见稿),本文认为土地征收主要牵涉前提条件之公共利益和征收补偿标准两个方面,《征求意见稿》之弊端亦围绕这两个方面来论述。

关键词土地征收公共利益公正补偿

中图分类号:D63文献标识码:A

国务院法制办已经表示将废止拆迁条例,并可能以“《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)(以下简称《征求意见稿》)”取而代之(2001年《城市房屋拆迁管理条例》)(以下简称《2001条例》。该《征求意见稿》的出台,引起社会各界的广泛关注,议论纷纷。单看文本,与“2001条例”相比,“征求意见稿”有进步,例如确定了市场价补偿原则;界定了公共利益;禁止暴力拆迁等。不过,该“意见征求稿”仍存在若干不足之处。

土地征收不外乎两个基本问题:一是征收的前提条件——公共利益;二是征收补偿标准。公共利益之界定关涉公权力即征收权的范围,其合理界定对公权力的监管和规范是至关重要的。而征收补偿标准的科学划分,对于保障征收相对人之财产权益是关键部分,亦是在另一层次防控公权力的滥用。

1 该《征求意见稿》盲点主要体现为两个方面

(1)《征求意见稿》第三条界定了七种“公共利益”,此为进步,但仅列举何为公共利益不能穷尽所有情形。然而,在实践过程中,“公共利益”在概念上缺乏清晰界定。具体到每一块土地的征收,是不是公共利益需要论证,而不是政府说是公共利益就是公共利益。界定“公共利益”的更合理方法应该是确定一项“非公推定”原则,即“未经正当程序的论证与合法裁决,任何人提出的‘公共利益不应当具有法律效力。”应当设置一个公平、公开、公正的程序性规范,对每个具体案例中发生争议的公共利益进行司法性论证和裁断。证明土地使用权征收行为确乎出于公共利益的举证责任在政府,利益相关方以及任何公民均有权为此提起诉讼,以进入司法性论辩和裁断的程序。

(2)公民参与征收决策程序可能虚化。《征求意见稿》虽然规定了公民参与,但是参与程序存在模糊之处。其第十条模糊规定,征收决策可采用“论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见”,但是“公众”和“专家”究竟是哪些人呢?“论证会”或者“其他方式”又是个什么概念?该《征求意见稿》一概没有说明,而这些“软肋”极易在实践过程中受到操纵。要让公民参与落到实处,必须缩小地方政府选择论证方式的自由裁量。如果此条例公布产生法律效力,与此相应的实施细则应将上述问题予以细化。

(3)公正补偿原则难以落实。《征求意见稿》要求房屋征收机关或开发商按照市价给予补偿,而第二十八条虽然授权被拆迁人就补偿分歧提出行政复议或行政诉讼,但又授权政府“在行政复议、行政诉讼期间,不停止补偿决定的执行”。换言之,虽然双方分歧存在,政府补偿标准可能过低,但是在法院没有确认的情况下,政府依旧可以该征的征、改拆的拆。要避免这种显然不合理的现象发生,必须明确禁止政府在行政复议或诉讼期间执行征收;只有在复议或诉讼结束后,补偿标准确认无误,政府才能动用强制征收权。

2除上述弊端以外,以下几点亦可谓有不合理之可能性

(1)该《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定主体有位阶较低之嫌。依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。依法行政原则派生出法律保留原则,它是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项,必须由立法机关通过法律规定,行政机关不得代为规定,行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权,否则,其合法性将受到置疑。国家强制征收或与开发商协议征收都是直接针对征收相对人的房屋所有权,这关系到相对人最基本也是最重要的生存资料,如果征收不合法或者征收得不到公正补偿,这就相当于征收相对人的生存遭受现实威胁。因此,此种征收行为关系到征收相对人的基本权利,对于基本权利的限制应该专属立法机关之权限范围,而不应该归属行政机关的国务院来实施立法之名。否则,人民基本权利将得不到更好的保障。有鉴于此,“如此涉及基本民生的法律应由全国人大常委会制定比较合适,国务院是国有土地征收的利益方,制定此法,难免利益部门化之讥。”

(2)该《国有土地上房屋征收与补偿条例》的名称存在欠妥当之处。从文义解释角度来看,“房屋征收”之称谓,给人以征收的范围就是房屋,这种解释在该《条例》第二条也得到印证。而实行征收的目标是为了取得房屋下之土地使用权,而非房屋,这是不明之理。其次,“国有土地”用来修辞房屋征收,这就将房屋征收限制在国家土地上,换言之,集体土地上房屋征收被排除在外,不受法律之保障,显然不利于全面维护人民基本权利之宗旨。固有学者建议改名为“城市房屋征收与补偿条例”。