对我国土地流转的再思考

蔡富军

(信阳市平桥区委党校,河南 信阳 464100)

中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1673-0992(2009)07-054-02

十七届三中全会关于土地流转的决定指出“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”我认为这方面大有文章可做,结合当前信阳市进行的农村综合改革试验,谈谈我的一些看法。

一、土地流转的核心问题是土地问题

1.工业化、城市化与保护耕地的矛盾

我国城市化、工业化的加速和目前建设用地紧缺的矛盾十分突出。2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标,需要增加1.5亿亩建设用地。而未来11年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。1.2亿亩建设用地缺口成为我国经济发展最严重的资源约束。中央提出,为了保证我们13亿人口的吃饭问题,粮食生产要基本做到自给自足,不能过度的依靠国际市场,我们必须保证18亿亩耕地的底线不能突破。

2.农地经营规模狭小,农民增收困难

据统计,我们信阳的一个农户大概是四五亩地,虽然不是最低的水平,还是低于全国平均水平的每户7.5亩地。而日本是一个几乎没有什么自然资源的国家,土地比我们还要紧张。可是,日本一个农户拥有的土地是我们的3倍;韩国也是我们的3倍;欧盟是我们的40倍;美国是我们的400倍。农民要凭那7.5亩地,你让他从事农业生产是绝对不能致富的,要想让农民致富,必须解决土地问题、解决土地流转问题,解决土地集中问题,解决农村剩余劳动力转移和就业问题,因此我国新一轮农村改革就是要解决这些问题。

3.农民的土地权益受到严重侵害,群体抗争事件频繁发生

改革开放前,我们说农民靠的工农业产品不等价交换,靠的是剪刀差,政府拿走六千亿。改革开放三十年来,我们通过征地这个环节从农民那里拿走的大概是三万亿有人说四万甚至五万亿。我们大量的征收农民的土地,支付给农民的补偿不过是土地价值的十分之一。另外百分之九十被政府,被开发商,甚至被贪官拿走。土地和家园是农民赖以生存的重要基础。一旦农民失去了土地承包权或宅基地使用权,而在城市的居住、就业、教育、医疗、养老等各类社会保障又无法落实,部分农民又没有一技之长,使各地不断发生因土地问题产生的抗争事件。而土地征用和出让又为腐败行为的产生提供了条件,我们这些年来,农村农民百分之五十到六十的信访事件都是围绕这土地发生的。

4.农民对土地所有权的诉求:耕者有其田

现在,许多农民对土地流转依然感到茫然:一是不熟悉法律政策,二是无法预知土地增值效应,因此不敢把土地承包经营权流转出去,使得流转率较低。这就给地方政府制订和执行农村土地流转政策提出了更高的要求:既要在理论论证、政策解读、规范运行、保障机制等方面力求创新与突破,又要坚持充分尊重农民意愿、坚持有助于流转双方互利双赢的原则,通过合理的流转方式,一方面满足城市化需求,一方面加快农村脱贫。唯有如此,土地承包经营权的流转收益才能履行进城农民的社会保障功能,让进城农民真正消除后顾之忧。

二、土地流转的形式主要有

农村土地承包经营权流转的方式主要有:转包、出租、借用、互换、转让、入股等。

转包是农民集体经济组织内部农户之间的土地承包经营权的租赁。转包人对土地经营权的产权不变。受转包人享有土地承包经营权的使用权,获取承包土地的收益,并向转包人支付转包费,转包无需发包方许可,但转包合同需向发包方备案。

出租是农户将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人。出租是一种外部的民事合同,出租人对土地经营权的产权不变。承租人通过租赁合同取得土地承包经营权的承租权,并向出租的农户支付租金。农民出租土地承包经营权无需发包方许可,但出租合同需向发包方备案。

借用是出借人将土地承包经营权借给他人使用。借用是一种无偿合同,借用人无需向出借人支付土地承包经营权的使用费。农户将土地承包经营权借给本村人或借给外村人均无需发包方许可,但出借合同需向发包方备案。

互换是农民为了耕作方便或出于其他考虑,将自己的土地承包经营权交换给本集体经济组织内部的其他人行使,自己行使从本集体经济组织内部的其他人处换来的土地承包经营权,承包方不能与其他集体经济组织的农户互换土地承包经营权。双方农户达成互换合同后,须报发包方备案,且应与发包方变更原土地承包合同。同时,互换后的土地承包经营权人仍要按发包时确定的该土地的用途使用土地,履行该地块原来负担的义务。

转让是指土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地经营权,经发包方许可后,以一定的方式和条件转移给他人的一种行为,并与发包方变更原土地承包合同。土地承包经营权的受让对象可以是本集体经济组织的成员,也可以是本集体经济组织以外的单位和个人。转让将使农户丧失土地承包经营权,因此对转让必须严格条件,转让的农户必须有确实的非农生活保障。

入股是农户在自愿联合的基础上,将土地承包经营权以入股的形式组织在一起,从事农业生产,收益按股分红,是一种具有合作性质的流转形式,而不是入股组成公司从事经营。

三、推动农村土地流转的思路及对策

(一)着力搭建服务平台

1.设立领导小组。市、乡镇(办事处)分别成立由分管领导牵头、相关部门负责人参与的农村土地流转工作领导小组,研究农村土地流转工作,推进农村土地流转。市财政局下属的农村财政管理局为农村土地流转主管部门,履行农村土地流转具体监管工作,统一管理制度,统一管理程序,统一管理文本,统一审批方式,统一考核办法,实施责任追究。相关部门密切配合,履行各自职责,落实各项政策,支持、服务农村土地流转。

2.建立农村土地流转服务机构。以乡镇、办事处为单位,建立“农村土地流转服务中心”,实行一套班子、两块牌子,定人、定岗、定责,具体担负农村土地流转相关工作。村级组建土地流转服务站,由村“两委”班子分管负责人、村会计担任工作人员。村民小组设兼职土地流转信息员,由小组长兼任。乡镇、办事处农村土地流转服务中心履行信息服务、洽谈协商、签约鉴证、管理监督职能。以此落实全市农村土地流转管理服务机构、人员、网络。

3.出台土地流转规划和管理办法。市委、市政府要依据十七届三中全会精神,结合本市实际,制定《土地流转规划》和《信阳市农村土地流转管理办法》,抓住关键点和环节,指导全市土地流转工作。同时不断总结完善,从流转主体、流转方式、流转程序等几个方面对农户的土地流转行为逐步进行规范。各乡镇、办事处制定本地土地流转规划,组织和引导各村推进土地流转工作。

(二)强力畅通流转渠道

1.优质服务促进流转。乡镇、办事处农村土地流转服务中心要认真履行职责,提供良好服务。建立土地流转信息库,广泛收集信息,及时挂牌公布信息,网上发布信息,提供信息咨询。制作并向农户提供统一的转让、转包、出租、互换及流转委托书等不同的合同示范文本。组织有流转意向的双方进行洽谈,帮助流转双方对可能涉及的一些权利、义务、违约责任等进行把关,双方洽谈一致后,在指导签订流转合同,对合同进行鉴证,发放土地流转确认书。做好流转合同、土地流转台帐、土地流转委托书、土地流转信息登记表等有关资料分类整理归档。

2.项目、企业带动土地流转。要借鉴外地经验,结合本地实际,把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来,改变传统的农业耕种模式,扩大种植规模,使承包地向种田能手、种茶能手和合作社等集中,提高农业的规模化经营水平,提高土地资源的配置效率和规模效益,推动现代农业的发展。有条件的镇(处)可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、股份制企业等规范的经营主体,引导农业规模化、集约化经营。加大招商引资、项目建设力度,着力培植骨干农业产业化龙头企业,通过企业、项目带动土地流转。

3.不断探索流转的方式和途径。探索“入股”、“股份+合作”流转方式,按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则,引导农户以土地承包经营权入股建立股份公司或者以土地经营权为股份共同组建合作社,农民凭借土地承包权拥有公司股份,实行按股分红。

(三)努力构筑保障体系

1.加强金融服务,提供资金支持。努力创造宽松的融资环境,加大对农业产业化龙头企业、业主的资金支持。进一步落实农村小额贷款政策,鼓励适度规模经营,发展特色农业。建立农地产权交易市场。给每个承包户发放农村土地使用产权证,农民以土地使用产权入股加入合作社,使土地的使用产权转移到合作社,合作社以土地使用产权向银行作抵押进行贷款,用于采购急需的化肥,规划建设加工生产等。

2.扩大保险范围,降低流转风险。一方面要针对农业受自然灾害影响大的特点,探索、扩大农业保险范围,增强农业企业、产业抵御灾害的能力,使其不至于稍遇灾害而一蹶不振,带来农村土地流转的大幅波动。另一方面,进一步健全社会保障制度。在农民保障体系缺失的前提下,土地仍是他们最后的避风港,但随着经济发展和整个社会保障体系不断完善,绝大部分农民会有更多选择,回归土地不再是唯一的出路。要将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会保障制度,包括养老、医疗、生育、伤残等保障。

3.提高土地流转的推动力。提升非农就业能力,以容纳更多农村劳力向其他产业转移。实施“阳光”培训工程,使农民掌握一技之长,提高他们适应其他从业岗位的技能,促进农村劳动力向非农产业转移,为土地流转创造条件,让更多的农地流转起来。同时,要保障进城就业农民的合法权益。制定优惠政策,落实国家城镇就业政策、财税政策,为农民进城创造良好的条件,使农民进城方便,就业方便,这样农民能安心离开农田,为土地流转创造更多的有利条件。

4.注重研究新问题,及时化解流转中的矛盾纠纷。农村土地流转必将是一个长期、动态的调适过程,其间会有不断的波动和反复,会不断出现新的情况和问题。要跟踪监督土地流转合同履约情况,做好矛盾纠纷调处工作。不断探索解决农村土地纠纷的长效机制,制定和规范纠纷仲裁的各项制度和程序,完善土地流转纠纷仲裁机制。特别像当前美国次贷金融危机引发全球性经济危机带来外出务工农民工大量返乡,有可能影响土地流转,必须妥善研究处理,避免引发社会矛盾。