强化预算管理和监督体制的改革研究

刘金凤

摘要:次贷危机引起的全球范围的“金融海啸”,对各国经济都造成了不同程度的影响,中国政府在当前的经济大形势下果断地决定采取积极的财政政策,陆续颁布了一系列措施,其中4万亿的财政拨款投入之后是否会收到预期效果,至今仍是人们探讨的热门话题。目前,财政预算已经确定,但目标的实现与否似乎很大程度上取决于预算管理和监管的效率。因此,研究预算管理和监督机制具有重大的意义。

关键词:财政预算;预算管理;预算监管;监管体制

中图分类号:F812.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)17-0093-02

一、引言

财政预算也称为公共财政预算,是政府的基本财政收支计划,是按照一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的收支分类表格之中,以清楚反映政府的财政收支状况。政府通过财政预算传达其政策意图和目标,纳税人也借助于此了解政府活动的范围和方向。财政监督是财政机关对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况,以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的监督检查活动。它不仅包括对财政收支活动的监督,如预算执行、税收征管与解缴、财政投资资金的分配管理,还包括对国民经济的监督,如储蓄、投资于消费的规模及最优化比例关系及国民经济各部门对财政经济制度的执行情况等方面。从性质上来说,它是寓于财政分配之中、凭借国家政治权利的一种货币监督。我国的预算管理体制虽历经多次改革,但取得的进展仍是阶段性的成果,还属于从传统的体制向现代管理制度过渡和转化阶段,改革并未从根本上动摇传统财政预算管理体制的根基,还存在许多突出性问题,与建立完善、科学的公共财政体制的要求还存在一定的差距。本文就试图从目前预算管理和监督体制的现状出发,探究存在的主要问题,提出解决问题的对策建议。

二、预算管理和监督体制的重要性及目前存在的主要问题

“凡是预则立,不预则废”。财政预算通过对国家资源的事前规划,力求达到资源的有效配置,提高资源的使用效率。从目前我国的预算管理和监督体制的改革来看,成效显著。但由于政治、经济、文化等诸多因素的影响,我国的预算管理和监督体制还存在很多突出的问题,这些问题的存在已严重制约着财政预算的效果,我们必须予以重视。

(一)预算管理存在的问题

(1)审批程序形式化,预算调整事后“追认”现象普遍。某些政府及其负责人的预算观念不强,法律程序和规则不明确,自由裁量权太大,只是流于形式,对预算方案仅作程序性的审批,并没有真正认识到财政预算的重要性。具体执行过程中出现预算差错,也无视法律随意变更预算,或未经批准擅自变更执行预算,“先斩后奏”,造成既成事实后才进行“追认”审批,将预算的事前审批完全变成了事后“追认”,不仅违背了法律规定,还极易造成资源的浪费和社会政治经济的不稳定。

(2)预算编制虚拟化,缺乏科学依据,丧失了综合信息功能。预算法规定不得通过赤字预算,但事实上更多的情况是:年初审批的预算方案表面上是收支平衡的,实际上这一预算留下了不少硬缺口。预算编制要求提前一年编制下年度预算,但各级的工作批示计划和要点等,通常在当年底或下年初才能明确,这种时滞性致使一些新建项目缺少立项依据,降低了预算项目科学性和准确性。再加上编制中各个子系统的业务处理软件不一致,资源无法达到共享,这一切都使编制的预算失去了其应有的信息功能,不能适应经济发展需要。

(3)预算会计报表信息不完整、不透明,执行控制难度大。预算会计报表主要反映年度预算收支状况及结果,并没有提供更多的财务信息,缺少统一的政府财务报告制度。各项目的论证专业性强、工作量大,而相关的财务人员在管理、核查等方面的技能往往达不到应有的水平,执行控制难度很大。

(二)预算监督方面存在的问题

(1)预算本身的编制和调整难以监督,实效性不强,经常性不够。“隔行如隔山”,预算的编制和调整一般都由专业人员进行,财务技能要求较高。而监督人员受专业水平的限制,往往心有余而力不足。更何况预算编制难以做到完全科学合理,提交的预算草案繁杂、模糊,“内行看不清、外行看不懂”,这更增加了监督的难度。同时,监督部门缺乏足够的专业人员,预审流于形式,难以开展经常性的监督,致使许多问题无法查出。

(2)审计监督缺乏力度,法律规范难以协调。审计监督是事中、事后监督,预算一经批复便具有法律效力,预算执行中审计即使发现预算编制及预算调整存在问题,只能提出审计建议,无法对其做出处理处罚;同时,审计机关作为政府的一个职能部门,发现的问题必须经分管领导签字同意才办理,审计的独立性、权威性完全丧失。而现行一些法律很多都带有保护色彩,不适当地强调了部门权益,给予相关部门太大的自主权,这也是预算约束软化的重要原因之一。

(3)人大监督难以到位。法律要求,人大及其常委会应对预算实施全过程监督,这事实上难以做到。从监督主体来说,一是人大代表往往监督动力不足。年初预算只是过过场,对预算监督的热情不足、积极性不高;二是专业素质不高。许多地方的人大代表对预算监督的有关法律、法规掌握有限,财政专业知识少无法进行有效的监督;三是监督力量不足。人大财政预算监督的对象主要是政府及其职能部门,外因只有通过内因而起作用,如果政府及其职能部门的政绩观、发展观的错位,接受监督的内在需求和认识不足,有意干预,那么人大财政预算监督将很难有效地开展。

三、强化预算管理和监督体制的对策建议

为了提高财政预算管理及监督的效率,我们可以从以下几方面努力:

(一)建立健全与预算管理相适应的法规体系,增加监管强度

进一步完善《预算法》及预算收支的相关法律,规范财政预算活动,加强预算监督,对预算管理的各部门、各环节做出全面系统的法律规范,明确责、权、利,确保财政预算体系的有序运行。健全公开制度,接受更大范围的监督,落实责任追究制,使各项工作能够落到实处。建立提前调研制度、信息交换制度、重点审查制度,保证预算的科学、准确性,破除形式主义,减少事后“追认”的发生。

(二)建立动态的预算编制机制,强化预算管理信息功能

改革预算编制,建立动态的预算编制机制,提高预算编制的科学性和准确性。严把预算编制及调整关,硬化预算约束,控制预算调整中的多变事项。搞好预算编制的动态平衡,将发展战略、不同种类的发展规划与年度预算编制有机地结合起来,建立动态的预算编制机制,使预算既可以服从长远规划和中期计划,又能随着客观情况的变化进行修正,提高科学性和准确性,发挥预算编制的指导性作用。运用先进的信息技术,改造传统的管理和监督系统,实现业务程序和内部控制的自动化,及时、准确地为预算管理提供可靠的数据信息。

(三)规范预算会计,增强报表信息完整性和透明度

根据预算管理的实际需求,严格预算会计报表的编制程序,规范格式,制定统一的政府财务报告,披露完整的财务信息,增强预算会计报表的科学性和透明度,发挥会计的核算、监督职能。再者加强财务人员的业务培训,不断更新知识,努力提升适应能力及其业务素质,强化法规制度意识,提高监管效率。

(四)创新预算管理和监督机制,降低预审本身监管难度

创新一直是我们所倡导的,发展是硬道理,对于财政预算监管体制也不例外。首先应该创新理念,责任人员要改变以往事不关己的消极心态,摆正位置,保证管理和监督权落到实处。其次是创新方法,在统一预算编制的格式和统计口径的基础上,允许结合各层级、各地区的具体实情,制定配套的监管方案,同时扩大监管主体的范围,并对各监管主体的意见予以认真对待。还要创新监管渠道,保证对预算信息的知情权。正确看待和行使监管权,加大监管频率,完善信息交换平台,建立公开、透明、适时且正常运转的信息交换制度;还可以拓展民情收集渠道,使得基层发展需求的信息能够及时有效的传达,促进监管效率。

(五)增强预算约束,加强审计监督的力度

深化和规范部门预算,加强对重点项目和重点前期项目的审查,督促政府依法行使各项行政职能,避免预算软约束。转变审计思路,明确审计目标,改进审计方法,拓展审计内容,提高审计人员的素质,保持审计的独立性和权威性,充分发挥审计监督在预算体制监管中的作用。

(六)加强人大对财政预算执行的监督

可以说,人大对财政预算的监督是最高层次的,在很大程度上决定着预算执行的效果。为了提高其监管的效率,首先要提高人员的业务素质,强化培训教育,端正思想意识;二是突出重点,克服人员少、业务量大的弊端,在监督预算执行全过程中,分清主要矛盾和次要矛盾,重点加强事前即预算编制、事中即预算调整的监督。

四、总结

任何机制都不会从一诞生就能够完美地适应时代发展要求,都要不断的完善。中国的财政预算管理和监管机制经历了数次改革之后,已变得越来越科学、合理,虽然其中难免会有一些不尽人意的地方,但是我们相信通过采取有效的措施,强化预算管理和监督,改革的目标一定会实现,财政预算也将在经济发展中发挥巨大作用。