我国财政支出预决算差异探讨

何海波

摘要:财政支出预决算的差异影响着预算支出的法律效应,不利于资金使用效率的提升和资金的规范管理。本文通过比较全国财政支出预算和实际执行状况,探寻差异存在的原因,提出相关的政策建议。

关键词:财政支出预算预算编制预算执行

政府预算是人民代表大会表决通过的立法文件,是政府组织和规范财政分配活动的重要工具。预算管理是国家财政管理的重要组成部分。政府预算管理中通常存在频繁追加预算支出、在科目间随意调整预算指标等问题,从而造成决算支出高于预算支出。这些问题影响了预算文件的法律效力,降低了预算执行的约束力。预算资金支出过多,不利于国有资金利用效率提升和规范的使用管理。本文通过比较全国财政支出预算和实际执行状况,探寻差异存在的原因,提出相关的政策建议。

一、差异情况

我们选取进入新世纪以来各年份全国财政支出预算数和执行结果进行比较,发现每年支出决算数都大于支出预算数,有年份的超出比率接近10%。具体情况如下表所示:

在支出决算数超出支出预算数的同时,各级政府部门领导通常采用先批复再交付人大审议的方法,造成专项支出频繁追加。地方预算管理还存在预算执行中随意增减预算指标的问题。各个预算单位在预算编制时都按照既定的标准核定了预算指标金额和列支科目,但是在预算支出的实际执行过程中却经常增减预算指标。以项、目的增减最为明显,造成很多项目的的决算数都与年初预算指标存在差异。以上方面说明财政实际支出在数量和结构上都与计划存在较大差异。

二、预决算执行差异成因

“计划赶不上变化”。预算制定是一个前瞻性的工作,存在着许多不可预测的因素,任何人员都难以准确预测。因此,预算收入与决算支出科目存在差异实属必然。然而,有一部分差异是由于管理制度不完善,预算程序不合理,编制方法不科学造成的。

1.预算制定时未充分考虑相关因素

预算定额是编制预算的关键。我国政府预算多采用基数法编制,常用经验估计进行添加,而并未考虑现行国际国内的宏观经济走向,区域经济发展态势,以及通货膨胀、物价水平、利率因素的影响。有些部门即使考虑了该因素,但对定额调整周期较长,往往几年一次,对预算调整存在明显的滞后性。随着我国经济的快速发展,物价水平的上涨,一些预算单位即要求追加经费,从而形成预算执行差异。

工作人员和工作数量存在差异。基本定额标准是按照每个部门的编制内实有人数核定的。但是,就预算单位承担的行政职能、业务范围、工作量来说,并不是所有单位都与工作人员数成正比的。有的单位人多事少,若采用相同的预算资金支出比例可能造成资金利用低效率;对于人少事多这造成了一些人少事多的预算单位频繁超支的现象。

2.预算编制方法相对粗糙。

(1)以增量预算为主的编制模式。

全国部分省市虽然进行了零基预算试点,但多用于新建项目的资金衡量方面。在全国大部分地区,整体的预算编制依然采用增量预算。其习惯性的做法, 就是在GDP加若干个百分点, 可能上一年度的很多项目与新年度项目在内容和规模上都难以匹配,,这样直接的添加为预算执行留了很大的“超收”空间。

(2)收支预测出现问题

我国现阶段仍然以经验预测方法为主,包括基数法、系数法、比例法、定额法等。它们基本是定性的收支预测方法,是在长期实践及经验总结的基础上形成的,按历史预测未来,不免会发生用历史演绎和推测事件未来的错误。部分定额比例指标由国家行政规定,难免带有主观色彩,不能很好地反映现实的发展。

对于因果关系预测法和时间序列预测法等定量方法,我国预算编制部门有所涉及。但由于其工作量大,技术含量较高,在全国范围实行。特别对于经济欠发达的单位基层,其预算编制倾向经验预测法。

3.制度管理问题

管理上,一些预算申请部门和单位为了使预算能顺利通过有关机关审批, 而故意压低预算或低估成本,在预算编制时资金安排本身就留有缺口。因为如果预算编造得过高或如实编制, 无疑会增大预算获得预算编制主管机关和立法机关审查批准的难度, 不利于预算获得通过,。而在支出预算执行过程中, 管理不善、铺张浪费、财经纪律不严主观性因素也是造成超支的一个重要原因。

法律上,很多小额项目的资金追加并未经过人民代表大会的批准,超收收入的动用和决策基本上在行政系统内完成, 而未纳入人民代表大会的审批视野。即便在形式上要走某些程序, 实行所谓向全国人大常委会的通报或报告制度, 通常的情形也是, 先支用, 后通报。或者, 边支用, 边通报。

三、解决方案

1.科学编制预算

(1)确定定额,充分考虑相关情况

细化基本支出定额标准。比如,在综合考虑物价指数,通货膨胀率,利率因子后,结合国际经济环境和区域经济走势确定基本支出定额标准的额度。考虑不同预算支出单位工作人员和工作量、工作难度的配比后,确定基本支出综合定额标准所包含的支出项目,哪些经费应该单独安排拨付。

(2) 改进预算编制方法和技术。预算编制方法应遵循经济活动规律,结合地区实际财力情况和经济发展趋势以及未来发展战略,选择运用或综合运用零基预算、绩效预算等方法编制预算。关于绩效预算,在编制预算的过程中遵循动态的原则,衡量投入和成本的差异。引入时间序列、回归分析等技术,推进绩效预算管理,将收入支出测算方法从只注重定性的经验分析转变为定量分析与定性分析相结合,建立项目支出追踪绩效考评体系,从而提高预算编制的准确性和预算资金使用效率。关于零基预算,以“零”为起点观察和分析所有业务活动,根据预算单位开展业务的需要和客观实际情况,对各个预算项目逐个分析,按照效益原则,分清轻重缓急,确定预算支出项目和数额。零基预算经济成本较高,对于总预算收支的编制工作量大,在我国某些经济欠发达的地区实行存在一定难度。然而零基预算更好的从实际出发,特别适合新型项目的编制。对于预算编制,我们可以参考分析增量预算历年的增加定额数。

(3)整合协调预算过程:

预算制定要考虑中长期性,不能仅以来年的事项进行预算支出的制定。对于支出发生在未来若干年的项目要根据项目进程进行合理分配。结合国家总体发展战略,制定有约束的中产期收支计划。

2. 严格执行预算

(1)加强预算制定部门和各资金使用部门的联系。就相关项目和总体预算编制进行沟通协作,相互监督,相互制约。建立预算执行情况内部报告制度,对每一阶段的执行状况编制动态报告,及时向决策者与各预算执行单位报告和反馈预算执行进度、执行差异及其对预算目标的影响,缩小预算执行偏差。

(2)细化分析指标。将年度预算细分为季度、月度等时间进度预算,通过实施分期预算控制,“实时监控”年度预算的完成。这种做法可以有效防止财政资金在预算单位滞留过多,时间过长,从而提高资金使用效益。

3. 加强预算监督

加强人民代表大会监督。人民代表大会是我国的立法机关,是财政支出预算、决算审查监督的主体,完善人民代表大会监督是关键。人民代表大会应对重大事项决定权,具体决定的细则作出相关规定。完善《预算法》,对预决算的监督做到有法可依,对于不合法的超支行为进行严格约束。

加强公众监督:依靠信息化推动政务公开制度建设,为社会公众提供合理有效的外部监督渠道。提高财政信息透明度,定期将财政工作程序、政府财政预算草案以及财政预算执行情况等信息向社会公众公布,形成纳税人、媒体以及社会各界公众广泛参与的外部监督体系。

参考文献:

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[5]数据整理于“中国财政统计年鉴”.