《京都议定书》与21世纪澳大利亚工党政府应对气候变化的主要政策研究

刘海燕

[摘 要] 新世纪以来澳大利亚联邦政府的两位总理对《京都议定书》采取了不同态度。现任总理陆克文批准议定书后在气候变化政策方面表现出了积极姿态,这是在一系列因素的综合作用下进行的。中国应积极借鉴澳大利亚等国家的相关经验,一方面对外坚持维护自身的发展利益,另一方面对内进行改革与创新,在环境保护问题上实现内外政策的协调。

[关键词] 澳大利亚工党;《京都议定书》;气候变化;政策

2007年以来气候变化问题频现于国内外各媒体,也成为各国际论坛乃至首脑峰会高度关注的重点议题。该年也正值澳大利亚的大选之年,在对待《联合国气候变化框架公约京都议定书》和气候变化问题上,工党领袖及现任总理陆克文表现出了积极姿态。在工党执政两周年到来之际,在气候变化问题依然是最受关注的全球性环境问题的今天,研究此问题具有重要意义。

一、21世纪以来澳大利亚联邦政府对《京都议定书》的态度

1、总理霍华德长期拒绝批准《京都议定书》

自由党领袖及前总理霍华德在执政长达十一年的时间里一直拒绝批准《京都议定书》,且与前小布什政府退出议定书的理由如出一辙:气候变化的科学证据不足,执行议定书有碍于本国经济发展。这充分体现了自由党领导下的联邦政府在气候变化政策上追随美国、在国际政治问题上与美国保持一致的“盟友国”关系,也是霍华德政府置国际责任、本国长期利益等于不顾,维护本国眼前利益的实用主义考虑的结果。霍华德政府的这一举措给国际社会改善全球气候变化的努力增加了阻碍,给本来就面临困难重重的国际气候谈判增加了复杂性和不确定性。英国气候变化问题发言人艾利特•莫力对此评论道:“(自由党政府领导下的)澳大利亚正在拖全球应对气候变化的后腿。”

2、工党从赞成到最终代表联邦政府批准议定书

与霍华德政府拒绝承认气候变化现实的作风相比,作为反对党的工党从一开始就向世界发出了明确信息:澳大利亚将对气候变化问题负责。如时任工党环境与遗产部影子部长安东尼•阿尔巴尼斯评论说“自由党联邦政府坚决拒绝批准《京都议定书》和参与到处理气候变化的国际努力中,对澳大利亚的经济来说是一个坏消息”,“历史将会严厉批判像霍华德一样的气候变化怀疑论者”。陆克文执政后,工党政府将气候变化看作是当今时代面临的最大的社会、经济和环境挑战。后来事实证明,在气候变化逐渐成为国际政治中全面升温的“热”话题和给人民生活带来诸多烦恼的2007年,在气候变化问题成为当时选举重要议题之一的澳大利亚,正是工党对该问题的坚定立场为其在大选中赢得了更多选民的青睐。2007年12月3日,工党领袖陆克文在宣誓就任联邦总理当天就签订了《京都议定书》的批准书。

二、新世纪工党政府的气候变化主要政策

在澳大利亚,既有对本国环境保护事务进行统一部署的全国性环境保护组织和管理机构,如:联邦环境保护局等,又有如气候变化部等负责具体环境事务的环境保护部门。为了降低澳大利亚的排放量,气候变化部为澳大利亚制定了一项具体的综合行动计划,该计划包括以下目标:2050年以前将本国温室气体排放量降低到2000年水平的60%,2010年以前实行一项综合的排放贸易计划,2020年以前使本国可再生能源使用量达到20%的可再生能源目标,投资于低排放技术的研究和发展,参与国际合作等。2008年7月16日工党政府在应对气候变化问题上做出了本年度最重要的决定之一:出台了《碳污染减量计划的绿皮书》,之后于12月15日又公布了《碳污染减量计划:澳大利亚低污染的未来白皮书》。该政策是陆克文政府进行经济改革计划的一部分,被工党看作是在应对气候变化方面里程碑式的经济改革。此外,为了配合碳污染减量计划的实施,工党政府已执行了一系列应对气候变化的具体政策。2008年9月19日,政府宣布了价值$100,000,000的全球二氧化碳捕获和封存行动;为了发展国家低排放燃煤项目,政府投资了$500,000,000,并建立起了国家低排放燃煤委员会和碳存储专职小组等。此外,工党强调应该适应无法避免的气候变化冲击。为此,工党政府已全面开展了一项价值1.26亿美元的气候变化适应项目,并建立起了气候变化适应研究中心,为受气候变化影响较大的企业和各部门提供政策引导和信息、技术等方面的服务。

三、工党政府在气候变化问题上表现出积极姿态的主要原因

政治行为是政治主体对政治环境的反应,是政治主体受内在因素和外在因素相互作用的结果。[1]工党政府的气候变化政策是在国内外各种因素的综合作用下制定的。

1、工党的传统价值观决定了其环境保护政策的基本走向

一个政党的建党经历、所代表的阶级利益及其所处的特定社会环境会对其执政理念的形成产生重要影响,而政党的执政理念又会对政党政策产生重要的指导和规约作用。由于澳大利亚工党产生于19世纪80年代旨在改善工人生活条件的工会运动,且当时各殖民区工会运动所建立的政党的初衷大部分不是革命而是改良,因此在早期活动中,工党便逐渐形成了一种重实践、轻理论的传统,并带有强烈的改良主义和实用主义色彩。[2]另外,工党将平等和公平看作是澳大利亚的民族特征,并将其作为进行政治统治和管理的指导性原则。这充分体现在工党政府坚持以改良的和符合国情的方式解决气候变化问题,以及要求在安全的生活环境上实现当前的和代际间公平等方面。

2、陆克文政府推行气候变化政策是对本国的环境、经济等各方面利益进行综合考虑的结果

维护和实现国家利益是所有政党政策的最终目的,工党政府的气候变化政策也自始至终贯彻了国家利益至上的原则。与其他国家相比,澳大利亚独特的历史、地理、气候、文化和自然条件所造就的独特自然生态环境,使其更容易受到气候变化的负面影响,它将对澳大利亚漫长的海岸线、农业和旅游业的发展、热带疾病的传播、极端气候现象的增多、生物多样化的减少以及由此导致的生态系统忍受和适应气候变化能力的降低等各个方面产生重大冲击。

3、顺应国际环保潮流,改善国际形象,努力获取国际政治主动权以及商机和经济利益

在气候变化问题日益升温的国际大背景和本国正在遭受气候变化危害的现实情况下,陆克文政府若还是延续霍华德政府消极应对气候变化的传统,无疑将加深国际社会和国内民众的不满。而且随着2007年联合国政府间气候变化专门委员会第四次报告的发布,气候变化的科学证据已变得几乎无可质疑,以科学性不足而拒绝批准的借口已不成立,不承担《京都议定书》责任和义务日益变成了逃避政治责任和违背道义的选择。[3]批准《京都议定书》对澳大利亚来说既可以在议定书的运行机制下获得更多商机和经济利益,又能在政治上取得主动,避免道义谴责,在新一轮谈判机制中取得发言权。

四、结语

作为世界上温室气体人均排放量第二位的国家,工党政府批准京都议定书的行为得到了世界各国赞同。这是工党对其竞选承诺的兑现,是工党联邦政府向世界表明其应对气候变化决心的重要一步,也是此后工党在全国范围实行一系列气候变化政策的良好开端。尽管《京都议定书》并不是十分完美和有效的,它的某些缺陷折射出了全球化时代南北分歧、环境问题全球治理和合作的需要与国际政治经济格局中传统的主权国家意识和习惯之间存在尚难逾越的矛盾等令人无奈的现实,使人类应对全球气候变化之路复杂而漫长。[4]但作为目前世界范围内唯一一个旨在抑制全球变暖、对发达国家首次规定了具有法律约束力的减少温室气体排放的具体目标和时间表的国际公约,它毕竟反映了人类对走可持续发展道路的可喜共识。只是当前澳大利亚深受全球金融危机影响,且其经济问题已超越气候变化问题成为选民在决定自己政治立场时最关键的参考因素。因此,在这种情况下,如何在实现经济发展和环境保护之间寻求一个平衡点,实现两者的共同发展,是工党政府今后面临的棘手问题。

中国政府早在2002年8月就批准了《京都议定书》,虽然根据议定书规定,在第一承诺期内我国还不必承担强制性减排义务,但面对21世纪中叶达到中等发达国家水平的目标,在气候变化方面“未雨绸缪”于情于理都是我们最明智的选择。目前,尤其是筹办2008年奥运会以来,中国政府对环境保护问题正在积极响应、并有所作为,但准备和投入依然不足,并缺乏全球背景下的公共治理经验、手段和框架,在即将来临的全球气候变化的政治、经济、技术方面的竞争中会处于被动地位。[5]对此,中国应积极借鉴澳大利亚等在环境保护领域已取得较好成果的国家的相关经验,一方面对外坚持维护自身的发展利益,另一方面对内进行改革与创新,早日适应与环境保护有关的国际机制,在环境保护问题上实现内外政策的协调。

[参考文献]

[1] 杨光斌主编.政治学导论[M].(第二版)北京:中国人民大学出版社,2004.6:215.

[2] 韩隽著.澳大利亚工党研究[M].(第一版)乌鲁木齐:新疆大学出版社,2003.2:3.

[3][5] 李伟,何建坤.澳大利亚气候变化政策的解读与评价[J].参见.当代亚太,2008.1:P118、123.

[4] 黄全胜.环境外交综论[M].北京:中国环境科学出版社,2008.8:P198.