论我国城市建筑物的循环利用

吕 翾

[摘 要] 本文列举了我国当前城市建筑物利用过程中的“不循环”、“不经济”的现象,并结合新近颁行的《循环经济促进法》,从其所规制的行为主体——城市人民政府与建筑物所有者或使用者两方面入手,结合若干部相关法律规范,重点探讨该法对促进我国建筑物循环利用的意义并指出该法存在的若干不足之处及其完善之对策。

[关键词] 城市建筑物;循环利用;循环经济

房地产业作为我国国民经济的支柱产业,在经历了十多年迅猛发展的同时,也出现了大量资源、能源的消耗与浪费等现象。这违背了“可持续发展战略”,不利于我国经济增长方式的转变和“两型”(资源节约型和环境友好型)社会的建立。《循环经济促进法》及其相关配套法律规范的实施,对于提高城市建筑物循环利用效率有着积极的意义。

一、我国城市建筑物利用中存在的“不循环”、“不经济”的现象

1、楼房强拆事件频繁发生

近些年来,我国各地频繁爆发房屋强拆甚至炸楼案。有十几层钢筋混凝土企业大楼,有豪华高级的城市别墅群,还有气派无比的大酒店等等,它们都在强拆风暴中被无情的炸药一下送上了天。分析其中原因,除了政府在由房地产泡沫破灭引发金融危机导致行业资金链断裂的情况下为整治或消除在房产市场迅猛发展时期开发商过度开发而在房地产泡沫后遗留的诸如烂尾楼这种城市“负资产”外,主要还在于这是在房价跟随地价的飞涨而飞涨且地价飞涨的幅度大大高于房价飞涨的幅度之时,开发商为重新获得土地进行开发以牟取暴利而滥炸存量房屋。

2、城市政府机关频繁新建豪华办公场所

我国地方一些政府机关存在着争先恐后新建豪华政府或机关办公场所的铺张浪费现象,而且在装修和使用过程中消耗大量资源。这严重败坏了党和政府在人民群众心目中的形象。究其原因,除了我国税费体制原因——“费”不入库——地方政府将主要收入来源的“费”用于自身的享用上,还有就是我国法律,特别是规范建筑物循环利用方面的法律规范迟迟没有出台,造成实践中无法可依。

3、城市建筑物拆迁规模大、进度快

近十几年我国房地产业迅猛发展在一定阶段造成了土地过度开发、房屋过度拆迁及重复性建设浪费等现象。土地资源在一定时段是存量有限的,而城市建筑物也是如此。对土地出让不能太快也不能太慢,太快导致土地资源的直接浪费,而太慢又使土地供给不足而导致价格上涨,使得地价增幅大于房价增幅,而将导致开发商有可能大规模强拆在合理使用寿命的存量建筑物而使其“短命”。因此对于土地与建筑物的开发规模与进度,要在动态平衡中适中调控,不能无止境地开发再开发,而是要想方设法做到循环利用。国务院曾于2006年5月出台六项针对性措施促进房地产业健康发展的文件,其中一点就是要“合理控制城市房屋拆迁规模和进度,减缓被动性住房需求过快增长”,目的正在于此。

二、我国城市建筑物循环利用过程中亟待规制的主体

《循环经济促进法》第25条第2款规定了我国城市建筑物循环利用过程中亟待规制的行为主体的范围。首先即针对城市人民政府,其次还针对建筑物的所有者或者使用者(包括业主或租赁者)。同时也适用于对房地产开发商及物业公司等行为的规制。

1、城市人民政府

《循环经济促进法》的规定直接施加了对地方人民政府负有的维护办公大楼,延长其使用寿命的义务与责任。在施加义务的同时,也赋予了政府一定的监管权力。本人认为,地方政府应当有如下一些权力:一是在行政立法的权力。具体表现为制定本地方现有和新建建筑物使用规范条例、维护责任的具体内容及责任、建筑物使用能耗的具体标准等权力;二是地方政府具体执法的权力。地方政府城市规划部门与建设部门、城市执法部门等应分别有对建筑物规划与建筑标准和使用年限等、对违法强拆行为做出处理的权力等。

2、建筑物所有者和使用者

建筑物所有者在不同阶段有不同:在该建筑物建造过程中(即投入使用前或出售前)是由开发商所有;在出售后由购买人即业主个人所有;而在物业管理中,物业公司因受委托而产生一定的义务与责任。建筑物使用者则是主要通过租赁或其它有偿或无偿方式取得建筑物使用权并实际占有使用的权利主体。

(1)所有者。①开发商。受土地市场价值规律作用,当房价与地价飞涨,且地价增幅远大于房价增幅时,就会发生开发商千方百计“拆房占地”的现象。第25条第2款之前半部分用“应当”一词,直接明确了开发商在开发阶段作为建筑物所有者有“采取措施,加强建筑物维护管理,延长建筑物使用寿命”的义务。但在该条款后半部分做出的禁止性规定中似乎只是针对地方政府强拆行为,而不包括开发商,本人认为这是有缺陷的。因为每每政府做出强拆某一“合理”建筑物的决定多半是开发商背后的唆使与裹挟,因此应该条款后半部分的禁止性规定所规制的对象扩展至开发商。

②业主。随着《物业管理条例》和《物权法》的相继出台,我国对房屋业主行为的规范有了法律上的依据。许多城市房屋住宅小区也依据上述两部法律,并结合自身的实际工作情况,制定了更为详细管理行为规范,包括在规范业主对建筑物循环利用方面的义务。需要说明的是,对于各个住宅小区根据法律法规制定的符合法律法规指导精神的本小区业主权利义务准则,应确定其内部规范效力,视为“软法”,在内部具有普遍约束力,各业主必须尊行。物业小区的相关指导机关也可以监督执行。

③物业公司。物业公司在房屋住宅小区以及建筑物日常维护方面扮演着重要的角色。因此政府对于物业公司的监管,要严格规范物业市场,对其实行优胜劣汰。物业管理公司应该享有足以胜任日常管理与维护工作的权力。

(2)使用者。建筑物使用者总的说来一定要按照合同的规定维护好保养好所使用的建筑物。使用者也负有维护所使用建筑物,提高其循环利用效率的义务。其具体表现在:一是应规范所有者与使用者之间的使用权出让合同,明确规定双方在建筑物维护方面的权利义务关系;二是提倡建筑物有偿出让使用制度,所有者与使用者应该分配好由其承担的维护费用等;三是使用者对于建筑物的使用不得损害社会公共利益等。

三、《循环经济促进法》之不足及其改进

1、《循环经济促进法》第25条第2款中使用的“城市规划”范围太窄,应该将“城市规划”改为内涵与外延较宽泛的“城市规范”

《循环经济促进法》第25条第2款中使用的“城市规划”,具有强烈的行政管理公法色彩。因其主要是由城市人民政府规划管理部门制定的具体的规划方案,属于公法性规范性文件。它主要反映的是城市规划行政机关行政管理的要求。本人认为这里应该使用“城市规范”用词,因为“城市规范”包括了一切与城市整体风貌协调一致的,不破坏在城市环境整体生存最低限度的城市规划要求,其范围比“城市规划”要大很多,而且弹性较大,较为科学合理,也更有利于保护相对人的合法权益。相对人在权利受侵害时能直接依照该条款规定来对抗城市人民政府的强拆行为,并且其“抗辩”的理由不受城市规划这个行政性文件所确立权力义务规范的限制。城市规划行政部门也再不能一味以这一“城市规划”具体行政行为具有所谓确定性而一意为之。

2、该条款中“公共利益”范围过大,应做出最严格的限制

我国对“公共利益”的界定具有抽象性与高度的概括性,至今尚无一部法律给予了较为明确的界定。本人认为,对“公共利益”进行界定有两个问题是必须明确:一是应将“公共利益”严格限定为对不特定的人群提供服务的一种公共产品,强调其“公共性”、“非营利性”。公共利益项目必须非以营利为目的,绝不能包括商业开发,而对于国家机关为建设高档办公楼而拆除仍在合理使用寿命范围内的建筑物等情形也应明确界定为不属于公共利益范畴而不能予以适用;二是在公共利益的认定程序上。应该给广大相对人以“知情权”和“话语权”。因此某事项是否属于公共利益不只由政府和开发商说了算,也应该听取相对人的意见。当发生分歧后,应该由相关机构进行裁决。而对于一些重要的、关系到相对人重大利益或群体性重大利益的,应由法律规定为由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。

3、“城中村”小产权房的法律地位与命运

小产权房是指在城市区域内尚未被城市化开发的仍属于集体经济组织所有的土地上建设的房屋,因未缴纳土地出让金等费用,其产权证不是由国家房管部门颁发,而是由集体经济组织颁发的。一般认为该产权并不构成真正法律意义上的产权。

本人认为,地方政府不能在一味以小产权房或其他“违章建筑”非法为由强制拆除。只要这些建筑物在合理的使用寿命内且还具有使用价值,并且没有违反“城市规范”,与城市整体风貌协调一致的,没有破坏在城市环境整体生存最低限度。城市人民政府就不能当然地粗暴地一拆了之,而不顾使用者等相对人的强烈反对。这一问题可以通过对在合理使用寿命范围内且具有使用价值的这一类小产权房补征土地出让金的方式使之“大产权化”。

《循环经济促进法》第25条第2款及其相关法律规范是抵制公权力滥用的一面“坚盾”。但其也存在若干缺陷和漏洞,例如法律责任一章中对于违反该条规定的行为没有规定处罚措施,本人认为,应该在该章中明确规定对于地方政府、开发商等违反该条规定侵害相对人权利的行为的民事责任、行政责任乃至刑事责任。对于地方政府面对逐利开发商非法强拆行为而不作为的,可以地方政府为被告提起行政诉讼。这需要在以后的立法中逐步完善。

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