浅议国家赔偿的范围

单玉英

摘要《中华人民共和国国家赔偿法》的颁布和实施,是我国民主和法制建设过程中的重大进步。但由于我国的国家赔偿制度建设起步比较晚,受历史传统观念习惯及立法体制等方面因素的影响,我国《国家赔偿法》已表现出越来越多的弊端,例如赔偿范围窄等,由于立法本身存在严重缺陷,妨碍了国家赔偿制度功能的发挥。因此本文分析了我国《国家赔偿法》在赔偿范围规定上存在的问题,并在此基础上提出了完善国家赔偿范围的建议。

关键词国家赔偿范围缺陷完善

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-018-02

国家赔偿法是关于国家机关或国家机关工作人员在执行职务时,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的法律规范的总称。《国家赔偿法》的颁布和实施,是我国民主和法制建设过程中的重大进步。它保障了公民的基本人权,同时从法律上规范了行政机关和司法机关依法行政、依法司法的意识和觉悟,对确保国家的长治久安及稳定,构建社会主义和谐社会起到了巨大的推动作用。但是,随着我国改革开放的进程不断加大,社会生活的方方面面发生了深刻的变化,许多法律、法规已不适应我国民主法制社会建设的发展需求,特别是《国家赔偿法》存在许多缺陷。例如《国家赔偿法》中规定的赔偿范围过窄的问题成为学界争论较大的焦点,笔者就此问题作一试析。

国家赔偿的范围是指对国家机关及其工作人员在行使职权时的侵权行为承担赔偿责任的范围。国家赔偿范围的宽窄,直接影响着对公民权益救济程度的大小,因而人们往往将国家赔偿范围作为衡量一个国家民主化程度与人权状况的重要标志。我国目前仅有行政赔偿、不完全的司法赔偿——刑事赔偿及国家赔偿法第三十一条规定民事、行政诉讼司法赔偿的内容,是在国家赔偿法第五章“其他规定”中规定的(最高法院司法解释称其为“民事行政诉讼中司法赔偿”)。从立法原意分析,这部分赔偿应只是一个附带规定。我国学者对《国家赔偿法》中规定的赔偿范围作了研究,对完善赔偿制度提出了许多观点,例如一些学者主张将军事行为致人损害的赔偿、立法行为致人损害的赔偿和精神损害的金钱赔偿等都纳入国家赔偿的范围。笔者都赞同以上观点,但笔者在本文将对行政不作为、公有公共设施致人损害的赔偿、内部行政行为引起的损害应纳入国家赔偿等问题进行研究,探讨将它们纳入国家赔偿的范围,使国家赔偿的范围进一步完善。

一、《国家赔偿法》在赔偿范围方面的缺陷

(一)赔偿事项范围过窄

2004年6月10日,辽宁盘锦市田庄台大桥突然发生跨塌,一辆车坠河,司机侥幸逃生。当地政府官员表示“该事件为意外性事故,谈不上政府责任问题”。而记者看到一一份1999年的《辽宁省交通厅公路管理局文件》,此文件表明这座大桥至少在1999年就已经是险桥了,但这种公共设施致害政府不承担责任。1988年7月15日,一男子在下班回家途中,遇大风吹断路旁护路树,被砸中头部身亡。事故原因是路旁树木虫害严重,部分枯死已达三年之久,经上级批准下达了采伐路旁虫害护路树文件,而被告千阳县公路管理段对采伐枯树一事未采取任何积极措施。法院认定:千阳县公路管理段对该段公路护路树负有直接的管理责任。其在上级批文决定采伐更新虫害蛀朽的护路树一年有余的时间内,未采取积极措施,致使危害结果发生,主观上有不可推脱的过错。故依照《中华人民共和国民法通则》第12条判决被告千阳县公路管路段向往原告王风烈支付损害赔偿金。从理论上看,公有公共设施的所有者或管理者是国家,设施的用途是为公众服务,反映的是政府为社会提供公共产品和公共服务的职能。它与民法上物件造成损害的赔偿责任不同,有它特定的性质和特殊的规则。随着政府职能的加强,公有公共设施致人损害的情形无疑会增加,法律上应当予以规定,将其纳入国家赔偿责任的范围。

(二)行为范围问题

国家机关不履行法定职责的行为即不作为是否要承担国家赔偿责任的问题,在《国家赔偿法》规定中是不明确的。无论是行政赔偿范围还是刑事赔偿范围,都使用了“行使职权”这个限制词,而不作为行为恰好就是不行使或怠于行使职权的情形。国家机关在公法上负有保护人民权利的法定职责,不履行保护职责,不预防、不阻止、不消除、不减轻损害结果的,就是对其职责的懈怠,对受害人权益的损害,当然应当承担相应的赔偿责任。美国的《联邦侵权赔偿法》就将“作为与不作为”连用。从实践上看,明确不作为行为的赔偿责任,也有利于规范国家机关的执法、司法活动,督促国家机关和公务人员积极履行其职责。

(三)权益范围问题

国家赔偿的权益范围,目前只限于人身权和财产权。就人身权而言也不是全部的人身权,而是限于公民的人身自由权、生命权和身体健康权。对于公民人身权和财产权以外的权益,例如受教育权、平等就业权的侵害等,不在国家赔偿的保护范围之内。其中,最为突出的例子就是精神损害赔偿的缺失。《国家赔偿法》必须适应人权入宪的新精神,扩大权益的损害赔偿责任范围,将公民、法人和其他组织依法享有的各种合法权益统统纳入国家赔偿责任的范围。另外,与《国家赔偿法》关系最密切的《行政诉讼法》,在司法解释中早已突破了人身权和财产权的范围限制,扩大到对“权利义务产生实际影响”的概括范围,相比之下,国家赔偿范围还是如此狭窄的列举式范围,就显得很落后。

二、完善国家赔偿范围的建议

一个文明的法治社会的重要标志之一,就是该国公民的自由程度和权益受保障程度。扩大国家赔偿的范围,不仅符合宪法保障人权的原则,还能改善公权行使环境,促进法治的进步。我国在修订《国家赔偿法》过程中,应有目的地拓宽国家赔偿的范围,由原来的行政赔偿、刑事赔偿逐步扩大到公共设施损害赔偿、行政不作为赔偿、以及完整的司法赔偿。针对以上我国国家赔偿范围的缺陷和不足,笔者就在司法实践中突出的三个问题提出完善国家赔偿范围的建议。

(一)公有公共设施管理上的瑕疵引起的致害行为应纳入国家赔偿

1999年1月4日,使用不到三年的重庆綦江彩虹桥,因严重质量问题突然整体坍塌,消失至滔滔江水之中,造成40人死亡。其中,武警战士14人受伤,直接经济损失6282万元。至2000年底,彩虹桥事件赔付工作全部结束,有关人员也受到了应有的法律制裁。在本案处理过程中,綦江县城乡建委负责赔偿的官员认为,彩虹桥事件的赔偿问题是因建筑物垮塌致人损害引起的,属于民事赔偿性质,因而本案应根据《民法通则》有关规定处理,不属于国家赔偿的范围。

因公有公共设施的设置或管理有瑕疵,欠缺通常应具有的安全性,致使使用者的人身或财产受到损害的,各国一般将其纳入国家赔偿的范围。在我国,《国家赔偿法》明文规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”从中可以看出,我国国家赔偿的范围不包括公有公共设施致害的赔偿。全国人大法工委解释说:“关于邮电、医院等国有企业、事业单位,桥梁、道路等国有公共设施,因设置、管理欠缺发生的赔偿问题,不属于违法行使职权问题,不纳入国家赔偿范围。受害人可以依照《民法通则》等有关规定,向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”也就是说,公共设施不是反映国家职权的功能,而行政诉讼和国家赔偿,至少迄今为止还是对国家行使职权的监督与救济制度。可见,关于公有公共设施致害赔偿,我国现在是属于民事赔偿范围,是由所有人和管理人来承担责任的,不在国家赔偿范围之中。

因此,对公有公共设施致害赔偿的具体途径,各国做法不一,通常情况下,各国均将公有公共设施致害的赔偿纳入国家赔偿范围,做到有损害就有救济,国家不再高于一切。大陆法系国家,对公有公共设施致害通常都承担公法责任。

从以上我们对公有公共设施致害赔偿问题国内、国外的分析来看,公有公共设施致害赔偿应纳入国家赔偿范围。

(二)行使公共权力的不作为应纳入国家赔偿

这里的“不作为”,是指行政主体有积极实施法定行政作为的义务,并且能够履行而未履行的状态。具体包含以下内容:一是行政机关负有某种特定的作为义务;二是行政机关具备履行特定义务的能力;三是行政机关出于故意或过失没有履行义务;四是表现为程序方面的不作为,即行政机关对当事人的申请或依职权本应作为而没有做出实体决定的行为。在实践中可以以多种方式出现,如拒绝履行、拖延履行、不予答复等,不管以何种方式出现,只要是行政机关未作其依法应作之事,即不作为。在我国行政赔偿的范围中针对行政不作为造成的损害赔偿规定得不是很明确,这往往也就使行政相对人是否享有求偿权陷入不确定状态。行政机关依职权的行政行为中,如果行政机关不作为的话,将导致行政相对人甚至第三人的人身权、财产权等合法权益的损害,这种情况在现实中也是存在的。国家机关在公法上负有保护公民权利的法定职责,不履行保护职责,不预防、不消除和不减轻损害结果的,就是对其职责的懈怠,对受害人权益的损害,当然应当承担相应的赔偿责任。根据权力与责任对等的原则,行政机关应当对自己的行为承担相应的责任,行政权力的运作应当始终置于法定责任的轨道。

(三)内部行政行为引起的损害应纳入国家赔偿

内部行政行为是行政行为的一种。内部行政行为也会给公务员或其他行政主体的合法权益造成损害。对于这种损害,国家是否承担赔偿责任,《国家赔偿法》中未作明确规定。学术界对此的看法也不一致。尽管有学者主张国家对内部行政行为(或部分内部行政行为)造成的损害应负赔偿责任,但在内部行政行为合法性的确定及赔偿责任的实现方面未作详细论述。随着行政法治的完善,特别是人权保障的呼声高涨,对公务员实施的内部行政行为应获得国家赔偿成为一种必然趋势。其有充分的理论基础。我国《宪法》第41条第3款规定,由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。公务员首先是公民,因此是宪法规定的可以获得国家赔偿的权利主体。

通过修改完善法律和法律解释等途径,可以确认内部行政行为是否违法。确认了内部行政行为违法,公务员就可以作为现实的赔偿请求人。公务员的合法权益应象普通公民一样得到保护,受到国家侵害理应得到赔偿。内部行政行为现今无疑是司法审查不到的黑暗角落,应受到法治阳光的普照。

总之,我国应借鉴发达国家赔偿立法中关于赔偿范围的有益经验,总结本国实践经验,拓宽国家赔偿的范围,推崇人权保障精神,使国家赔偿范围在法律适用中更加完善,从而充分发挥修订后的《国家赔偿法》的积极作用,最大限度地保障人权优势,为建设社会主义法治国家,推进依法治国进程,构建和谐社会提供更加有力的司法保障。

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