智利养老保险制度改革以及对我国的启示

任建通 冯 景

摘要:20世纪70年代末,智利原有的社会养老保险制度遇到前所未有的困境。因此,智利开始改革旧的养老保险制度,建立以个人基金制为核心的新的养老保险制度,并取得了显著成绩。鉴于智利的成功经验,在智利改革的背景、内容和改革后的成效进行论述的基础上,得出构建具有中国特色养老保险制度的启示。

关键词:养老保险制度;现收现付制;个人基金制;智利

中图分类号:F590.8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)14-0190-02

智利早在19世纪早期就建立了养老保险制度,并随着社会的发展而不断变革。直至20世纪70年代末,智利的养老保险制度面临着一系列难以解决的问题,如财务收支严重不平衡;资金管理效率低下;待遇上的不平等、覆盖面低等。政府和企业的压力越来越大,国家也无力出资弥补传统养老金运作机制存在的缺陷,法定的养老金也无力发放,改革势在必行。

一、智利养老保险制度改革的背景

(一)政治背景

智利的养老保险制度改革是在军事政治独裁统治的条件下进行的。20世纪中期,智利的社会保障制度管理混乱、机构重叠、效率低下,数届民主政府曾先后进行过改革尝试,试图解决不平等、低效率和收支严重失衡的问题,但最后以失败告终。1973年,皮诺切特军政府上台以后,在政治上实行专制、独裁和高压统治。他关闭议会,取消政党,中止工会活动,强行解散和摧毁原有的政治组织,打破了旧的政治格局,为养老保险制度改革营造了一个相对稳定的社会条件。在这种政治背景下,军政府根据改革的迫切程度推行改革,尤其是在宏观经济改革成功后,进行养老保险制度改革。另外,1981年前的多次改革为新的养老金制度铺平了道路。1973年军政府推行了几次改革,对几十个养老金体系各不相同的缴费率、受益标准、退休年龄、工龄要求等进行了调整,减少了差异。1979年,政府统一了退休金和退休年龄的标准,统一了不同部门和养老金体系的最低标准,割断了养老金与职业、与每个人所参加的养老金体系之间的关系。这些措施为后来的改革奠定了基础。

(二)经济背景

首先,市场机制不断改进。军政府上台后,智利的经济结构改进和市场经济改革取得了明显成效,市场机制逐步完善。政府重新界定了自己在经济生活中的责任和作用,将能由市场和社会承担的功能都推向了市场和社会充分发挥私人部门在经济生活中的作用。其次,宏观经济运行相对平衡。军政府上台后实施的激烈的经济调整政策虽然使智利的失业率迅速提升,物价飞涨,中下层生活水平大幅度下降,但1976年以后经济开始复苏,通货膨胀率逐年下降,从1971—1980年的年平均172%下降到1993年的13.3%,20世纪90年代中期以后下降到1位数。这些相对稳定的增长环境为养老金制度的改革提供了良好的经济背景。市场经济的基础之一就是通过成熟健全的金融体系约束企业的运作,实现资源的优化配置。到改革前,智利已经初步形成了一个竞争性的金融市场,为养老金管理公司的发展提供了必要的制度环境。

(三)理论背景

智利是拉美最早进行经济改革的国家,被称为新自由主义改革的先行者。新自由主义理论主张“自由化”、“私有化”、“市场化”,认为自由是效率的前提,私有制是推动经济发展的基础,反对国家干预经济生活;反对福利国家政策,力主将能推向市场的社会福利事业转交私人经营,改变由国家出面举办全部社会福利的做法。面对社会保障财政困境,他们主张社会保障应该采取选择性的方式推行,应该由私人去经营,让私营机构办理。皮诺切特军政府上台后,任命了一批自由主义者担任与经济政策有关的政府部门的重要职位,为改革奠定了理论基础。

二、智利养老保险制度改革的内容和成效

(一)改革的内容

智利社会保障制度改革的标志是1980年颁布的《养老保险法》,该法律规定1981年开始实施新型养老保险制度,即将原有的社会统筹、现收现付的社会保险制度改变为以个人资本积累账户和养老保险基金进入金融市场并且由私营金融机构运营管理的新制度。内容包括:第一,个人缴纳费用,建立个人资本积累制度。1983年,政府宣布凡是新受雇职工都要强制性地加入新的社会保险体系。第二,养老金管理公司参与管理运营,多家公司进行竞争经营。按法律规定,私人股份公司向政府注册后,即可成立养老基金管理公司这样的金融机构。第三,养老金领取。按照个人账户的储存数额计算每月的养老金额,每个参加养老保险的成员,只要到了法定退休的年龄,就可以根据个人账户上的储存金额来计算本人每个月应该领取的养老金额。第四,国家保障最低收入者。智利政府对养老保险金只负责宏观调控以及对各基金公司进行监督协调,并制定了一系列的规章制度来约束公司的行为。第五,规定了老人和残疾人的最低保险金。符合条件的老年人和残疾人,享有国家保障的最低抚恤金。这种以个人基金制代替现收现付制的养老保险制度取得了可喜的成效,实现了资源的优化配置,创立了独特的社会保障运行模式。

(二)改革的成效

1.新制度的覆盖率增大,参保人数增多。根据智利养老基金管理总局统计数据,覆盖率由1981年的38%增加到2002年的111.8%,参保人数从1981年的144万人增加到2002年的645万人,年平均增长率为8%左右。

2.养老基金价值大幅度增加。从新养老保险制度实施开始,养老基金年增长率为30.3%,2000年6月达到363.1291亿美元,相当于国民生产总值的53.28%,到2001年1月相当于国民生产总值的55.03%。

3.养老基金发放标准远远大于原来旧的体制。以1994年12月为例,每月新体制退休养老金平均为170美元,而原来旧的体制下退休养老金平均为119美元,新的体制是旧的体制的1.42倍。

4.养老基金收益率和资产不断提高。从1981年到2001年的21年中,平均受益率为10.6%,超过新制度出台时预期的4%～5%的收益率水平。1981—2002年,养老基金的资产由23.626亿美元增加到3 673.990亿美元。

5.大大减轻了政府的负担。智利模式实行个人账户制,由个人完全承担养老金的供款责任,在现阶段大大减轻了政府的责任与压力,缓解了政府与个人之间的矛盾,同时,也提高了个人投资养老的积极性。

三、对我国的启示

1.根据我国国情选择恰当的养老保险改革之路

人口多、底子薄是中国的国情,人口众多就意味着将来老龄人口多,经济不发达致使保障不足。因此,我国的养老问题更复杂。虽然智利也是发展中国家,但是,两个国家的地理、经济、人口等情况不同,借鉴智利经验并不等于囫囵吞枣,也不是全盘拿来,而是要消化吸收,结合本国的情况来探索一条中国特色的养老保险改革之路。中国的养老金制度就目前而言,覆盖范围极其狭小,主要是集中在城市有稳定工作的人群,而没有稳定工作的人群和农民却没有这样的机会享受养老保险制度,而中国的大部分人口集中在农村,这就表明中国有将近80%的人没有养老保险。所以,我们要分析中国的国情,把握当前社会保障中供求存在失衡的问题,慎重思考其他国家经验的“本土化”问题。

2.完善市场竞争机制,建立多层次、多支柱的养老保险制度

智利的养老基金管理体制就有多家养老基金管理公司参与竞争,使得管理效率有了很大的提高。杜绝养老基金管理公司作为企业形成垄断,要由多家公司展开竞争,允许职工按照个人的意愿来选择管理公司,以此来促进管理公司的提高效率和投资的回报率。但是,竞争过度会导致行业舍本逐末。基金公司为了联系客户,把公司的主要人力、物力、财力放在宣传和营销等缓解而忽视了基金本身的管理和运营,这就会出现恶性循环。我国应该在公有制经济基础之上,鼓励组建多家竞争性的民营基金管理公司专门负责养老基金的投资,这样才能推动资本市场的发展。为建立多层次、多支柱的养老保险制度营造良好的外部环境,倡导民间或私人力量介入社会保障领域,促进商业保险业的发展,以及继续维护中国传统的家庭保障功能,都对中国新型养老保险制度的建立与健康发展具有特别重要的意义。多层次的养老保险制度拓展了养老保险的新领域,打破了只有城镇职工群体受保的范围,还可以缓解通货膨胀的压力,积累建设基金增强国家的财力,使得“公平”和“效率”原则达到辩证统一。

3.加快养老保险法制化进程,对基金实行动态、严格监管

1980年,智利制定的《养老保险法》对于智利的养老保险制度改革起到了积极的促进作用。在我国有关的法律还不够健全,与智利等发展中国家相比有一定的差距。因此,应加大投资立法的力度,健全法律、法规,形成统一的法律体系,引导养老保险走向法制化轨道。在法制不健全的情况下,我国更应该对基金的运营和管理进行监督,成立专门的养老基金监管委员会,对政策、监管办法、公司运营资格审批等方面进行动态的监督,政府只负责对养老保险基金的宏观调控而不再直接干预。此做法效仿了智利的成功经验,只有通过动态的监管,才能防止监管的脱节,有力地保障了改革目标的实现。另外,还要加大普法宣传力度,让法律深入人心,引导民众积极参与法制建设。

4.建立个人账户,确保养老金保值增值

现收现付的养老金制度带有“平均主义”的性质,导致一些人形成依赖心理,失去公平性,削弱责任意识,而且会出现入不敷出的“赤字”、“空账”现象。建立个人账户,强制储蓄,能够增强公民的责任感和主动性,体现了效率优先的原则,补充资本市场资金短缺的缺口。养老保险基金保值和增值的唯一途径就是把基金进行有效的投资,但我国目前基金的运转效率不高致使回报率不高。所以,要完善和开放资本市场,使基金多渠道运转。另外,通货膨胀率也是影响基金保值、增值的一个重要因素。政府要发挥在市场经济中宏观调控的职能,控制通货膨胀率,确保基金的回报率,稳定经济发展。