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胡 纯 郑先勇

摘要:地方保护主义是一种普遍的区域垄断现象,该现象对于我国市场经济的发展及全国统一大市场的形成产生了消极的影响。以反垄断法为视角分析了地方保护主义的本质、成因和危害,并对利用反垄断法规制地方保护主义问题进行了思考,进而提出了相应的对策。

关键词:反垄断法;地方保护主义;法律规制

中图分类号:F038.2

文献标识码:A

文章编号:16723198(2009)20005401お

所谓地方保护主义是指为了维护本地方集体利益不惜损害本地长远利益或其他地方利益的思想或做法。地方保护主义实质上是一种垄断行为,它损害了社会整体利益、破坏了公平自由的竞争秩序,阻碍了市场经济的健康发展。因此,如何通过反垄断法对其进行规制具有重要意义。

1地方保护主义的成因分析

1.1权力的下放

改革开放以来,政治体制的改革使地方政府的权力发生了变化,经济权和决定权的加大。地方政府为了维护本地利益,对市场和企业进行干预,并争取对本地有利的中央政策,对不利于本地利益的中央政策则找借口拒绝执行。利益的驱动和约束机制的欠缺直接导致了地方保护主义的表现。

1.2制度的欠缺

当前干部考核制度更注重干部的业绩,地方干部业绩的最重要的考核指标之一就是经济发展状况。曾有学者运用委托代理的模型,对中国20世纪80 年代和90年代初期的28个省(不包括海南和西藏)的数据进行了实证分析,其结果表明地方干部的晋升与各省的经济发展状况之间具有较高的正相关性。地方领导干部为了晋升,专注于推动国内生产总值的增长,通过各种方式维护本地利益,加剧了地方保护主义的产生。

1.3法律法规的不健全

尽管一些法律法规对地方保护主义也做出了规定,然而这些规定比较模糊且缺乏可操作性。此外,各地方人大都具有一定的立法权,在利益最大化动机的驱动下,地方政府可能会依据地方利益的需要制定一些违背全局利益的立法,这就为地方保护主义的盛行提供了法律保障。

1.4职能转变不足

地方政府的职能未进行合理转变。经济体制的转变必然要求政府职能的转变,在市场经济条件下,地方政府应由对生产经营进行直接管理向提供公共服务转变。然而在由计划经济向市场经济转型的过程中,地方政府过度地干预市场和企业,政府职能转变不到位。其中的突出代表就是地方政府为了不损害本地利益,凭借行政和法律手段,帮助部分低效的国有企业打击其它企业,削弱其他企业的竞争力。

2反垄断法的理论内核

2.1反垄断法的根本价值取向——社会整体效益

社会整体效益作为反垄断法根本价值指的是在反垄断法在实施的过程中所获得的符合社会整体需求的效果。该概念包括以下属性: 首先,效益的广义性。这种广义性指的是效益包括的面很广,不仅包括经济效益,同时也包括道德、文化、政治等方面的有益性的效果;其次,效益的社会性。国家通常是代表整个社会,所以,对国家的有益效果通常是社会整体效益的主要表现,尤其是要在实质上满足既是立法者又是统治阶级的预定目的和需求。但是国家效益并不完全等同于社会整体效益,国家效益与社会整体效益也不完全协调一致,社会整体效益的实现并不一定意味着国家效益的实现,国家效益并不一定意味社会整体效益的实现。反垄断法作为一种维护这会整体效益的社会法,更侧重于保护社会主体(社会全体成员或反垄断法调整对象中的一切组织和个人)的利益。再次,效益的整体性。效益的整体性意味着不论在立法实践中还是在司法实践中,社会整体效益关系全局并具有战略性意义,反垄断法始终以社会整体效益为出发点和最终归宿。

2.2反垄断法的基本价值取向——自由竞争秩序

竞争秩序作为反垄断法的基本价值,包含着以下内容:第一,自由。自由资本主义时期各国崇尚古典经济学派提出的没有政府干预的自由竞争思想。但是,现实中的市场主体为赢得竞争中的优势和利润的独占权倾向于垄断化,使得垄断成为自由竞争环境的破坏者。在此背景下,反垄断法也应运而生,其目的之一是构建和维持以自由为核心的市场竞争秩序。第二,效率。效率意味着指对付出的回报是正比例的。反垄断法关注的是应创建和维持何种竞争秩序以使达到最优的社会资源配置或最大化的经济效率。这有利于维护介于完全竞争和完全垄断之间的垄断竞争,垄断竞争秩序是一种贴近实际的次优竞争秩序,较之完全垄断或寡头垄断,效率更受关注。第三,公平。与初始的假设相反,市场机制也有不完善的地方,这会导致垄断力量或生产的外部性,从而影响收入分配的公平和公正。

3利用反垄断法对地方保护主义进行法律规制

(1) 完善反垄断法,大力规制容易滋生地方保护主义的行政权力。地方保护主义诱因之一就是将行政权力经济化。因此首先要规制行政权力。一方面在反垄断法中明确规定哪些是禁止性的政府滥用权力行为。另一方面进一步确立政府的行政权是非赢利性,减少其经济色彩。地方行政权力源于宪法和法律的授予,是国家总权力的构成部分,而不是其私有的权力,因此要界定行政权在市场活动中的运行角色。

(2)制定严格合理的地方保护主义责任制。以往的法律法规通常将地方保护主义行为的责任认定为行政责任,交由上级行政部门或有关机关进行行政解决,这对地方保护主义的行为难以起到限制的作用。对地方保护主义法律责任的认定应结合实际情况。如果地方保护主义违法行为的责任主体是实施违法行为的地方政府或授权单位,应由他们承担行政责任。对应的,如果公务员个人滥用职权,做出地方保护主义行为的,且情节严重或造成的损害巨大,也应追究其法律责任。

(3)完善赔偿救济制度。有侵权损害的出现,就必须有相应的损害赔偿责任的承担。因为地方保护主义的实施主体是地方政府,所以地方保护主义的相关损害赔偿应划归行政赔偿的范围内,由《国家赔偿法》进行调整,除行政赔偿外,地方保护主义的损害赔偿还应包括民事赔偿。因为地方保护主义的受益者往往是当地的某些经营者,因此应要求相关受益的经营者对受害者进行民事赔偿,赔偿额也应有所限制,即在收益者所获取利润或受害者的直接损失的范围内。

(4)建立独立的反垄断权威性机构。确立和维护公平自由的竞争秩序的不仅需要实体法而且还需要相应的机构以保证其规定的有效实施。建立反垄断机构应遵循如下几个原则:首先,科学合理。设立反垄断机构必须根据实际需要,进行科学论证,合理确定,简单地让某个或几个机构行使反垄断机构的职能是不合适且不科学的。其次,效率。这就要求反垄断机构不能像一般行政机关那样人员冗杂,而是要求运转高效且人员精干。再次,独立且权威。由于反垄断机构面对的对象(通常是实力雄厚的大型企业或是政府部门)具有特殊性,这就要求反垄断机构必须具有较强的独立性和权威性,以保证其顺利履行反垄断职责。